国外不同时期几种典型的城镇化模式
2013/08/16 《财经》
正确选择城镇化和经济发展模式，不仅是落实科学发展观、推行生态文明的核心课题，而且也是确保中国国民经济长期持续、健康、有序发展之关键。国内外现有城镇化模式的比较，将有助于减少我国城镇化进程中的可能失误。
一、英国：城市与农村变革同时推进
从18世纪中后期到19世纪中期近100年，英国城市人口比例从20%提高到51%，从而使英国成为世界上第一个高度城市化国家，1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现推进了农业技术革命，促进了英国农业生产力的发展，英国农村出现了大批剩余劳动力向城市转移，城市化进程有此加快。圈地运动则引发了农业生产组织方式的改变，大农场的建立、农业生产的规模化程度进一步提高了农畜产品的生产效率，并释放出大量的农村剩余劳动力，满足了毛纺织工业对于原料和劳动力的双重需求。
二、美国：低密度蔓延式扩展
美国的城市化起步于19世纪30年代，到1920年时城镇化水平已达到51.2%。20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，许多城市人口移居到郊区，城市空间结构发生显著变化，由最初的紧凑和密集型向多个中心分散型转变。在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延。低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小，但也带来诸多问题，包括大量深林、农田、绿地被占用，造成土地资源的浪费和生态环境的破坏；工作地与居住地的距离越来越远，在耗费通勤时间的同时，大幅度提高了能源消耗；居住区过于分散，商业服务、文化节教育等设施难以配套，加大了基础设施建设的成本；老城区破旧，设施得不到更新，商业服务、文化教育、休闲娱乐设施得不到很好发挥等。
20世纪90年代以后，美国政府、城市规划者、学者和居民都开始意识到低密度城市空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”（Smart Growth）的概念。其主要内容包括强调空间紧凑，用足城市存量空间，减少盲目扩张；鼓励乘坐公共交通工具和步行；加强土地利用的混合功能，保护开放空间和创造舒适的环境；通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。
三、拉美：缺乏产业支撑的过度城市化
拉美国家城市化的快速发展开始于20世纪50年代。战后拉美国家进口替代工业化战略的实施，加快了重工业的发展，而且这些资本密集型的工业集中布局于几个大城市，国家的城市建设投入也集中于这些大城市。在农村，一方面农业资本主义的发展提高了土地和资本的集中度；另一方面，国家对农业和农村的低投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化，大量人口难以在农村维持生活。在此背景下，大量农村人口涌入城市，而且主要是几个大城市，造成拉美城市人口的增长速度远远超过其他国家。
20世纪70年代开始，大城市的人口每十年就翻一番。而城市的产业，缺乏吸纳这些人口的能力，造成了城市居民的贫困化。到70年代中期，拉美国家人口已占总人口的60%，但在工业部门就业的人口比重却不及20%-30%，大约有四分之一的城镇居民生活在贫民窟中，城镇人口比例甚至超过农村人口的比例，被学者谓之“过度城市化”。
四、前苏联：政府主导的城市化
1917年俄国十月革命胜利后，在计划经济体制下开始了现代工业化进程，城市化随之全面展开。1928年，苏联开始制定国民经济发展五年计划，经济发展步入了快速发展时期。大批工业、企业，特别是重工业企业的建成投产，既推动了所在城市的建设，又吸收了大量农村劳动力和人口进入城市，推动了城市化进程。
到1940年苏联城市化水平达到了32.5%，13年提高了14.5个百分点，年均增长超过1个百分点。“二战”后随着经济迅速恢复，城市化进程也取得显著进展，1950年城市化水平提高到38.9%，1965年城市化水平达到52.0%，进入上世纪70年代，城市化水平在超过60%以后速度逐渐放缓。
从苏联的城市化可以看出，由于人口总量少，即使其工业化以重工业起步，且重工业占有较大比例，其城市化依然达到了较高水平。然而，农业和轻工业的滞后也始终影响着前苏联经济的健康发展和城镇人民生活水平的提高，而且苏联在严格的计划经济体制下，通过自上而下的政策实现城市化，城乡“二元结构”特征显著。
五、亚洲新兴工业化国家：城乡交错发展
上世纪50年代以后，东南亚一些国家和韩国选择“出口导向”发展战略，迅速推进了工业化和城市化进程，并形成了以大城市和周围地区的高速增长为基本特征的经济、技术和社会发展模式。中心城市的空间范围迅速扩张，在城市边缘出现了规模庞大的城乡交错地带。同时由于交通基础设施的发展，不仅使过去独立发展的城市之间发生了密切的联系，而且沿城市之间的交通线形成了新的工业走廊。
亚洲新兴化工业化国家出现的人口向少数大城市集中的趋势，是与其人多地少的基本国情密不可分的，特别是东南亚新兴经济体，在面临巨大人口压力和在国际产业分工中处于不利地位的条件下，依托人力资源优势实施出口导向战略的结果，劳动密集型加工制造业在大城市周边地区蔓延，出现了大量“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”。
2013-07-31 中国财经报
以交通运输设施建设为先导
夯实城镇化发展的基础
交通运输是经济社会发展的基础性和先导性产业﹐在美国城镇化发展中﹐交通运输在促进经济要素跨域流动﹑支持城镇经济协调发展﹑保障城镇社会有序运行﹑引导城镇产业合理布局﹑完善城镇空间格局形态等方面具有重要作用。19世纪60年代﹐美国国会先后通过《太平洋（601099）铁路法案》和《现金补偿法》支持铁路建设﹐规定每修筑一定长度的铁路﹐铁路公司都将从政府得到数额不等的贷款﹐且铺轨两旁的土地即归铁路城建商开发利用。在这些政策的带动下﹐北太平洋铁路﹑南太平洋铁路﹑圣斐铁路等相继建成﹐贯通美国领土东西﹐深入西部腹地﹐带动了铁路沿线新城镇的建设。为推进郊区化﹐联邦政府在1916年通过《资助道路建设法案》﹐改善州际道路﹐完善公路系统﹔各州也发行巨额公路债券﹐带动城市向郊区发展﹐1956年通过《高速公路法》﹐在12年内拨款250亿美元修建了4.1万英里的洲际高速公路。同时建立联邦公路信用基金﹐征收汽油和车辆轮胎等消费税﹐直接资助公路建设。截至2011年年底﹐美国高速公路通车里程达88730公里﹐约占世界高速公路总里程的一半﹐连接了所有5万人以上的城市。其中54条共计6.44万公里的州际高速公路形成了横贯东西﹑纵贯南北的美国公路主骨架。交通先行﹐运输服务安全高效的综合交通运输体系﹐对于更好地引领和推动美国城镇化健康持续发展﹐实现区域性城镇化与城乡一体化的相互渗透和融合﹐具有重要作用。
以市场机制为主导
充分发挥政府的宏观调控﹑指导协调作用
在城镇化初﹑中期﹐美国奉行自由经济理论﹐主张由市场自发地调节经济关系﹐市场机制在美国城镇化和城市发展的过程中起主导作用。加之政治体制制约﹐联邦政府调控手段薄弱﹐政府没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导﹐完全按照市场需求自由放任地推进城镇化﹐导致了过度的郊区化﹐造成城镇发展规划结构性失衡﹑城市无序扩张蔓延﹑土地资源浪费严重﹑生态环境破坏等一系列问题。按照工业化国家的经验﹐城镇化率达到50%是政府政策调节的最佳切入点。为此﹐美国政府进行了沉痛的反思和检讨﹐及时吸收借鉴国际先进经验﹐推行双轮驱动政策﹐既强调市场化的作用﹐也注意把自由市场和政府调控相结合﹐更加重视政府的宏观协调作用。一是为产业的发展和各种生产要素的流动营造一个社会化的市场环境和法制环境。二是为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题﹐实行有效的区域协调和管理。通过市县合并﹑建立权威的大都市区政府﹑组建半官方性质的地方政府联合组织等措施﹐有效地强化了政府在推进城镇化进程中的宏观调控和指导协调作用。三是通过立法和行政干预﹐加强了城市规划﹑产业规划布局﹐在城镇化建设中更加重视对环境的保护。四是上世纪末﹐美国政府提出了“精明增长”理念﹐要求城镇化沿着以人为本﹑绿色低碳﹑永续发展的路径深入推进﹐主要是强调土地集约利用﹑优先发展公共交通﹑混合土地使用功能﹑保护开放空间和创造舒适环境﹑鼓励公共参与﹑建设紧凑型小区等﹐通过政府行政﹑经济﹑法律杠杆发挥限制﹑保护和协调作用﹐实现经济﹑环境和社会的公平。
英国：城市与农村变革同步推进
从18世纪中后期到19世纪中期近100年，英国城市人口比例从20%提高到51%，从而使英国成为世界上第一个高度城市化国家。1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现推进了农业技术革命，促进了英国农业生产力的发展，英国农村出现了大批剩余劳动力并向城市转移，城市化进程由此加快。“圈地运动”则引发了农业生产组织方式的改变，大农场的建立、农业生产的规模化程度进一步提高了农畜产品的生产效率，并释放出大量的农村剩余劳动力，满足了毛纺织工业对于原料和劳动力的双重需求。
英国城镇化在产业支撑方面创造了一种离土不离乡的乡村工业发展模式。这种模式以乡村为依托，重点发展以农业为加工对象的乡村工业。乡村工业发展的逐步集中，推动了农业与工业的分工，实现了农民的就地转化，同时又为农业的规模化经营提供了保障。它一方面把农村改造成为宜居的小城镇，导致了新工商业城市的出现和成长，促进了城市和乡村的融合，加快了农村的城市化过程；另一方面缓解了大城市沉重的压力。英国很多新城市的兴起是乡村工业发展的结果。如伯明翰成长于“黑乡”制铁工业区；曼彻斯特和利物浦兴起于兰开夏棉纺工业区；利兹是西莱丁毛纺工业区的中心；谢菲尔德兴旺于约克郡西南部的“哈兰姆郡”制铁工业区。乡村工业发展和这些新城市兴起,促使英国西北地区经济走向繁荣,缩小了与东南部的地区差距。
英国推进城镇化建设的主要经验
英国是世界上最早推进和实现城镇化的国家，缔造了世界城镇化史中的四个创举：第一个提出建立“花园城市”等科学理念；第一个制定以公共政策干预引导城镇化发展方向的《城市规划法》；第一个实行维护社会公平正义的城市（镇）社会保障体系；第一个立足统筹城乡发展较为成功地治理了“城市病”。英国推进城镇化的经验值得总结借鉴。
以先进的建设与管理理念为引导，提升城镇化建设管理水平
回顾英国城镇化建设历程，先后主要有以下四种先进理念。一是空想社会主义者罗伯特·欧文提出的“理想城市”，主张理想的城镇应兼纳城乡优势，在城镇发展、形态、管理、社会生活等领域统筹城乡发展。二是社会改革家埃德温·查德威克提出的社会改革论，主张通过完善济贫法、供水排水、污水处理、公共卫生、城市服务、学校建设、贫困儿童教育等社会改革计划的推广实施，解决英国城镇化快速发展过程中出现的“城市病”。三是埃比尼泽·霍华德倡导的“花园城市”理论，花园城市运动反映了城市居民对理想住所的向往，影响了以后英国乃至世界城市发展的规划。四是“双向运动”理念，它提出城镇化也应有先进生产要素和先进文化向农村的辐射，这种“双向运动”的结果就是城乡一体化。
以科学完善的发展规划统筹城镇建设，实现城镇的可持续发展
英国曾因自由放任的经济自由政策，导致城镇化出现自发性、盲目性和不平衡等沉痛教训。因此，英国赋予规划重要地位，突出“三个注重”。一是注重城镇化发展规划必须可持续发展的目标。英国的城镇化发展规划在制定及执行过程中，旨在推动政府实现四项可持续发展目标。二是更加注重规划执行的刚性要求。英国的规划管理非常严格,按照规划法规的有关要求，进行城镇建设和管理必须以规划为依据，如动用绿地搞开发,必须经副首相批准。三是更加注重强调规划建设的适度超前性，把城镇的远景规划与近期的改造和发展相结合，让规划引导城镇的发展。
夯实农业发展基础，保障城乡统筹发展
英国城镇化初期的圈地运动对农民的盘剥,破坏了农业生产力，激化了社会矛盾。这个沉痛教训使英国政府认识到农业是推进城镇化发展的基础，政府必须制定相关法律来保证城乡统筹发展。英国政府认识到，农业发展是推进城镇化的前提，农业与城镇化是相辅相成关系。从1948年《城乡规划法案》生效起,英国强化农业主体地位，严格控制农地开发,不管是私人或公共机构征用土地,都必须获得当局授予的规划许可证,并且向土地所有者支付补偿。通过实施该法案,使农业用地有了法律保障。农业的稳步发展，为工业化、城镇化奠定了坚实基础，提供了发展的基本动力。
立足乡村工业发展，大力推进城镇化建设
英国城镇化在产业支撑方面创造了一种离土不离乡的乡村工业发展模式。这种模式以乡村为依托，重点发展以农业为加工对象的乡村工业。乡村工业发展的逐步集中,推动了农业与工业的分工，实现了农民的就地转化，同时又为农业的规模化经营提供了保障。它一方面把农村改造成为宜居的小城镇，导致了新工商业城市的出现和成长，促进了城市和乡村的融合，加快了农村的城市化过程；另一方面缓解了大城市沉重的压力。英国很多新城市的兴起是乡村工业发展的结果。如伯明翰成长于“黑乡”制铁工业区；曼彻斯特和利物浦兴起于兰开夏棉纺工业区；利兹是西莱丁毛纺工业区的中心；谢菲尔德兴旺于约克郡西南部的“哈兰姆郡”制铁工业区。乡村工业发展和这些新城市兴起,促使英国西北地区经济走向繁荣,缩小了与东南部的地区差距。
注重通过规划立法，规范引导城镇化发展的方向
据统计，自1909年以来，英国先后颁布40余部关于城市的法规。1909年,英国颁布了世界上第一部城市规划法——《住宅、城镇规划条例》，标志着城市规划作为一项政府职能的开端。1947年颁布实施了《英国城镇和乡村规划法》和《综合发展地区开发规划法》，第一次在法律上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设，1952年还颁布了《城镇发展法》。目前已经形成了由中央、地区和地方三级组成的完善的规划制定管理体系。2004年新修订的《城乡规划法》,将原来的指导性地区规划上升为立法性规范。城乡规划立法强化了政府宏观调控的作用，为政府用强制性规定和规划立法来干预、调节、规范、引导城乡的有序建设、发展发挥了保障作用。
政府引导、市场运作、公众参与的三位一体城镇化推进政策
其一，政府注重通过行政、法律和经济手段，引导城镇化的健康有序发展，用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。英国的一大创举，是推动新型区域治理组织等组织创新，设立综合的或专门的跨区域行政组织来强化区域协调管理。其二，英国重视城镇化发展进程中市场机制的作用。例如，英国政府成立了城市振兴局，它不仅是英国政府的一个分支机构,同时也是一个赢利性组织，其经费主要来源于中央财政。三是将公众的有序参与作为城镇化建设的重要动力。一方面，英国的法律为公众参与提供了行动的框架和依据，另一方面是通过激励性的规划引导，提高公众参与城镇化建设的积极性。
以文化传承与弘扬为导向，注重城镇的历史遗存与地域性文化特色保护
英国以文化传承与弘扬为导向，重视历史文化保护和特色城市（镇）打造。一是制定专项法律规范历史文化遗存和地域文化特色资源的保护。1953年，英国颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》等法律，以规范和引导城市（镇）改造和更新行为，至今列入官方名单的保护建筑有75000个。按照规定,建筑历史达到50年以上，一般不允许再拆除；无人继承的则由国家历史文物保护机构收管经营。二是1967年开始划定特别保护区，从最初的200个到至今已有9000个列入名单。三是因地制宜，强化特色，根据当地的自然、历史和产业发展特点进行差异性规划,充分发挥城镇文化对城镇化建设的支撑作用，将城镇文化塑造与突出地域性文化结合。
完善社会保障，以公共政策维护社会公平正义
英国在世界上第一个建立了城市社会保障体系，通过政府强有力的社会保障公共政策和宏观调控政策，推行“福利国家制度”，来消弭自由放任城镇化模式所造成的一系列社会发展断裂。一是消除贫困，缩小阶层贫富差距。二是加强公共卫生设施建设，着力解决公共卫生设施匮乏问题。三是建立完善的社会保障制度。英国的社会保障制度向公民提供从“摇篮到坟墓”的全面社会保障，主要包括：向居民提供基本生活保障；提供医疗服务；提供符合体面生活的住房；提供教育服务，解决移民的教育问题。
新加坡：环境规划与土地开发一体化
放眼新加坡，整个城市就是一座花园。这得益于城市规划实施和城市建设组织上的系统推进。一是循序推进花园城市建设。40多年来，新加坡的城市建设始终围绕建设“花园城市”来展开，并在不同的发展时期突出了不同的侧重点。60年代大力种植高大的乔木，70年代加强了彩色植物的应用，80年代引进更多的色彩鲜艳、香气浓郁的植物种类，90年代发展各种各样的主题公园。二是整体推进基础设施建设。将道路交通网络及配套的基础设施与城市总体规划有机结合起来，并将城市道路建设与土地开发一体化推进，避免了此后各类管线铺设带来的道路重复开挖和对城市形象的负面影响。三是全面推进环境绿化建设。政府规定，城市绿化不得少于30％。建房必须先留出绿地，否则不批。在城市绿地系统建设上，全面推进道路绿化带、小区绿地等各类绿地和开放空间建设，形成“点、线、面”相结合的网络化的合理布局。
在城市管理理念上，强调以人为本，服务为先，法治保障。在满足人的合理需求的同时，新加坡建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强、没有回旋余地的法律体系。对城市管理的各个方面都进行全面立法，做到了“无事不立法”，使城市执法人员的每项工作都有法可依。此外，新加坡还建立了一套完备的、操作性强的城市管理考评体系，发挥有力的跟踪监督作用。
日本：高度集中型城镇化
二战之后，日本依靠工业化的强力推动，迅速迈入高速城镇化的轨道。2011年，日本城镇化率已达91.3%。
由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限，日本采取了高度集中型城镇化模式，对少数几个都市圈实行优先集中开发。战后以来，日本的人口、产业和城镇高度集中在东京、大阪和名古屋三大都市圈。这三大都市圈面积仅占日本国土面积的14.4%，但人口和国内生产总值占全国的50%以上。尤其是首都东京，现已集聚3722万人口，占全国总人口的29.4%。
这种高度集中型城镇化模式，加快了日本工业化进程，有力支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来经济过密与过疏的矛盾和问题。一方面，大都市区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化；另一方面，在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足、新娘短缺等问题突出，出现了一批老龄人口超过村庄总人口50%的“极限村落”。
针对这些问题，日本投入巨资加强都市圈交通体系建设和环境综合治理，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散，都市圈环境、交通状况明显改善。但交通状况的改善又增强了对人口的吸纳能力，加剧了都市圈内工作地与居住地的分离，导致通勤成本和房价不断攀升。
韩国：大城市主导型城镇化
与日本相似，韩国也是依靠工业化驱动快速实现城镇化的范例。速度快是二战后韩国城镇化的重要特点。从1965年到1990年，韩国城镇化率从32.4%迅速提高到73.8%，平均每年提高1.66个百分点，仅用20多年时间就完成了美国近90年才走完的城镇化历程。之后，韩国进入高度城镇化时期，逐步形成都市圈、城市群和城市带。到2011年，韩国城镇化率达到83.2%，高于较发达地区的平均水平。
为了追赶发达国家，韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚。目前，韩国城市人口的近60%集中在8个百万人口以上的大城市。特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的12%，但一度集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。
这种以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化适应了韩国二战后的追赶战略，有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应，但也加剧了地区间发展的不均衡。有鉴于此，韩国先后编制了四次国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了重要作用。
迈向“人的城镇化”
2013年3月21日 烟台日报
新型城镇化，核心是“人的城镇化”，要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由乡到城的重要转变。“人的城镇化”，突破路径在哪？。总的落脚点就是让更多村民、流动人口享受基本的公共服务，在就业、医疗、教育等方面享受“同城待遇”，实现“人城互动”。
近日，龙口市芦头镇麻家村民臧立虎正式搬进了新型农村社区，住进了楼房。现在，他不仅居住条件改善，有稳定工作，村里还统一办理了新型农村社会养老保险、新型合作医疗，孩子上学校车接送。他高兴地说，过上了像城里人一样的好日子。
连日来，记者从城市走进乡村，又从乡村回归城市，一条统筹城乡发展的新型城镇化突破路径明晰起来：横向来看，强化产业支撑，以产业带动人口聚集，重点突破园区和重点项目，贯穿“产城融合”理念；纵向来说，统筹协调中心城市、县域城市、小城镇、新农村的全面发展，重点突破镇村这一关键基础节点，构建“城乡一体”格局。
城镇化的支撑是什么？产城融合，带动人口聚集
产业发展是城镇化的基础和支撑，两者应是相辅相成、互为促动的。在我市城镇化进程中，这一现象比比皆是。
这几天，龙口市诸由观镇副镇长张业凌奔波在镇里三处村庄，就整村搬往镇驻地进行前期调研。“今年是工作落实年，我们的各项工作也在抓紧落实，年内启动搬迁改造，我们有这个信心。”张业凌这句话的底气来自村民的意愿和诸由观镇的产业根基。
产业带动人口聚集。诸由观镇是一个工业起步较早、经济基础雄厚的工业大镇，七成以上的农村劳动力已不再面朝黄土背朝天，他们早已“洗脚”离村进厂务工，对转变身份享受城市化服务的呼声渐高。诸由观镇驻地现有2.5万人，近年来人口规模每年以新增3000余人的数量聚集。
城镇化自觉前行得益于产业推动，一个乡镇如此，县域、中心城市更是如此。“从西方城镇化的历史来看，一般是产业的发展促进人口的集中，这是一个自然的演化路径。”鲁东大学城乡规划设计研究所李世泰教授说。
城镇化离不开产业支撑，强化产业支撑的着力点在哪？行走烟台城乡，狠抓工作落实，推进园区和重点项目建设的热潮正浓。目前，我市省级以上园区14个，除长岛外，各县市均有分布。抓住园区发展这个“牛鼻子”，还必须坚持“产城融合”的理念。要统筹园区基础设施、生产服务和生活配套设施建设，促进园区建设与城乡建设协同共进。
3月12日，烟台开发区37个重点项目集中开工，其中既有东诚生物医药园这样的战略性新兴产业项目，又有城市商业文化综合体星颐广场、希尔顿酒店等高端服务业项目，还包括滨海公园改造等民生改善设施项目。着眼产城融合，开发区正向着创新型、现代化、靓丽文明的滨海新区迈进。
处于“北部增长极”的招远经济技术开发区，由8个村庄撤村并点组建的温家社区正在紧张建设中。“我们现在抓落实的重点就是推进工业园区化、园区城市化。”招远经济技术开发区管委副主任傅绍泉介绍，他们在培育黄金、电子、机械等五大产业的同时，着力打造生态宜居新城区。区内规划建设9大组团社区，将先后对20个村实施改造，建立起从幼儿园到高级技校的教育体系，居民生产生活将得到有效保障。
推动产城融合，产业发展还需避免同质化。对于资源的利用、产业的开发以及城镇内生动力的引导与发展，需立足当地考量，这样的城镇化才不会“化”成一个样。目前，我市各县域城市正挖掘自身区位、资源、传统等比较优势，搞好产业配套衔接，做大做强特色产业集群，使传统特色产业优势化、品牌化，打造特色鲜明、错位发展、相互协调的区域产业格局。镇村层面正呈现出“一镇一业、一村一品”的发展态势。
城镇化突破节点有哪些？统筹发展，纵向突破镇村
推进新型城镇化，需要统筹协调中心城市、县域城市、小城镇、新农村的全面发展，这是一条纵向突破路径。
如何“在抓中心城市强龙头、抓县域城市强支撑、抓小城镇强节点、抓新农村强基础上迈出更大步伐”？一方面，需要各个层面立足功能定位，找准突破口。另一方面，当前，我市城乡差距仍较大，着力发展小城镇和新农村，这是城镇化建设实现纵向突破的关键基础节点。
新区加压推进，老城改造提升，中心城市聚集带动能力正进一步提升。放眼东部新区，海洋产权交易中心、龙湖滨海生态城、中冶商务城总部基地等一批重点项目正快速推进，旧城旧居改造，慎礼、所城、朝阳、经纶街等20余个区片改造均全面启动，华润中心、恒隆广场等一批城市综合体项目顺利推进。新区、老城合拍前行，做大做强中心城市。“促强扶弱带中间”，弱县变强，强县变得更强，新一轮竞争热潮正在县域城市展开。栖霞以20公里生态工业长廊、20公里黄金旅游长廊和桃村台湾农民创业园三大龙头板块带动全域突破。莱阳把丁字湾南海新区作为经济发展的增长极，加快蓝海香湾、碧桂园丁字湾新城、金山大桥等总投资82亿元的17个重点项目建设。龙口以临港产业园区、航空产业园区、中日产业园区等三大园区的开发建设，带动经济转调升级。其它县域城市也是亮点纷呈。
小城镇上承大中城市，下连广大农村，已成为接纳农村人口转移、加快城镇化进程的主要载体和主攻方向。突破小城镇，方向在哪？产业立镇、特色立镇、商贸立镇、富民强镇。眼下，我市一批特色小镇正日益壮大。以工业发展为主导的龙口市诸由观镇、栖霞市中桥镇以及招远市玲珑镇。以交通枢纽扩散发展的福山区回里镇、栖霞市桃村镇、海阳市徐家店镇。以商业贸易集聚发展的莱州市沙河镇。以旅游开发带发展的海阳市凤城镇。以强村膨胀、强企带动发展的龙口市南山。
市住建局局长邹长清告诉记者，“工作落实年”也是我市城镇化工作的推进年，今年我市将深入开展“百镇建设示范行动”和生态文明示范镇创建活动，加大政策、资金扶持，调整优化小城镇区域布局和产业布局，推动扩权强镇，在行政管理、财税体制、园区建设、产业培育等方面给予重点支持，集中培育8个省级强镇、10个市级强镇。
新农村建设是构建新型城镇化格局的基础，推动城乡一体发展，就要在全市加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的工农、城乡关系。今年，蓬莱举全市之力深化“美丽乡村”创建活动，实施好22个村的合村并点和旧村改造工程，推进精品葡萄酒庄群、农业循环经济示范园和标准化果园建设，新农合政府补助标准年内再提高。
城镇化的核心在哪里？根本落脚点，人的城镇化
推进新型城镇化，无论是以产城融合带动人口聚集，还是统筹发展、突破城镇化体系薄弱节点，最根本的落脚点，是以人为核心的城镇化，在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。正如广大村民、农民工所期盼的那样，过上像城里人一样好的日子。
今年，我市将综合改造村庄800个，这其中包括部分城郊村、城中村的整村改造。平房变楼房，村民变市民，改变的不仅仅是居住条件和身份，更重要的是就业、社保、医疗等公共服务的保障。
莱州城郊前北流村，目前已启动第二批209户的旧房改造，42岁的周世贵首批搬进城市新社区。他告诉记者，现在村民医疗保险村集体统一给缴纳了，养老保险分年龄段也给予一定补助。过了60岁的村民，除了国家每人每月55元养老金外，村集体每人每年1500元补助。
让农民“轻松”上楼，各地正实践不同的保障形式。开发区对于人均土地不足0.3亩的失地农民以土地换保障，给予办理“农转非”，纳入城镇养老保险体系，享受“两保一补”政策。对于人多地少的村庄，财政兜底解决村集体“两保一补”资金缺口问题。芝罘区对土地比较富裕的旧村，推行土地换保障模式。对无空地建安置房的居民区，采取与周边居民捆绑解决，并在农村社保方面试点突破，利用土地补偿费为适龄人员参加城保。
在推进城郊村、城中村改造的同时，我市今年还将加快落实力度，以中心村、骨干村为主体，因地制宜迁并周边村庄，集中建设100个以上新型农村社区。把新型农村社区作为城镇化的重要基点，农民“就地城镇化”将变为现实。龙口龙港街道王格庄社区建成启用不久，走进村民刘玉健家中，城市家庭配套都全了。公共服务也延伸到这里，新农保、农村新型养老保险都有，村民文化活动中心、标准化卫生室、社区服务中心等也悄然入驻。
人民幸福生活，百姓安居乐业，是新型城镇化道路的目标所在。当前，随着“工作落实年”的扎实开展，我市正着力推进新型城镇化进程，加快形成具有胶东特色的新型城镇化格局。相信不久的将来，人们置身其中的将是一个更加富饶更具活力的美好家园。
新型城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“乡”到“城”的转变，蕴含着深刻的利益结构调整。探索城镇化之路，无锡城乡一直在推进，构成了一幅幅多样化且特色各具的画面。审视分析东港、阳山、梅村的城镇化样本，无一例外都体现出了基层的智慧。这些样本，彰显出无锡新型城镇化的个性特征，而这些不同个性的样本，正是新一轮新型城镇化建设大潮中的一个个冲浪者，以自己的方式迎接大海的挑战，动作不尽完美，路径各不相同，却向着同一个方向———新型城镇化奋进。
东港：工业强镇的造城新梦想
位于锡山区东部的东港镇，是不折不扣的工业强镇。
成熟的实体产业基础和完善的工业体系一直被视为东港的传统优势，数据显示，去年全镇规模以上工业总产值完成257亿元，一个镇上有1200多家企业，红豆集团、兴达泡塑等都是国内行业中的翘楚。强盛的工业不仅解决了东港大多数农民的就业问题，还吸引了大量外来人口，同时制造出大量的商机。在港下和东湖塘两个街区随意走走，就能发现鳞次栉比的餐馆、超市、手机卖场，以及各种迎合年轻人口味的流行服饰店。本地企业也没有放过这种机遇，在近年来东港推出的7幅地块中，红豆集团一家就拿下了5块，据称正在大力发展小型综合体和商住楼盘。
见到东港镇党委副书记张岩时，他正从农民安置房的分房现场回来，“老百姓对房子都很满意，说和城里人住的条件也差不多了！”张岩介绍说，目前东港共有6个安置小区，当天分的是东港新城内的小高层和高层楼房。张岩口中的“东港新城”，正是近年来这个工业强镇一心想打造出的新城镇雏形。按照规划，新城位于原东湖塘和港下镇区之间，面积约6.5平方公里，怀仁中学、睦邻中心、市民公园等配套设施均已建成，未来这里将大力发展商贸物流、金融服务、商务办公等功能产业，打造一个“现代气息浓郁的休闲新城”。
新城内没有多少工业。东港工业园区管委会综合部部长陈纪伟说，目前镇里已建成了红豆产业园、电力装备产业园和新材料产业园三大工业集中区，集中区的工业产值达到全镇总量的90%。“土地是资源，集中后的土地是优质资源。”在陈纪伟眼里，过去那种小而散的工业分布形态是城镇化建设的天然阻力，工业集中程度越强，越有利于资源的合理分布，从而更加突出新城的居住和休闲功能。
“没有产业支撑的城镇化，搞不成，也搞不久。”张岩对此有清醒的认识，“未来东港就是要把产业发展与城镇建设并重并举，培育和壮大产业，包括高效农业和服务业，创造更多就业机会，从而实现以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展。”
记者的相机里，记录下了两个镜头：在东港新城新湖苑二期门口，一群小孩子正在嬉戏打闹。远处是一条景观河，两岸垂花娇艳、柳枝飘逸；东港市民公园里，湖中水清见底，一条条水草随波摆动，不知名的小鱼穿游其间。
不管造什么样的城，让这些城镇化的最初元素在十年、二十年后依然生动如昔，也许才是我们打造新型城镇化的真意。
【点评】推进新型城镇化，核心在产业的支撑，关键在协调联动。这在东港镇得到了充分的体现。当地成熟的产业体系，不仅创造了就业机会凝聚了人气，更以此为动力，带动服务业的全面开花。以产业发展促进城镇扩张，不断优化城镇功能，“产城融合”，东港做到了
阳山：桃林深处的一体化文章
暮春，阳山的美，凝聚在绿叶葱茏枝条上那一枚枚惹人怜爱的小桃里。
32000亩桃林，四座原貌青山，绿化覆盖率达45%，碧水四季长流……在这样的环境里推进新型城镇化，阳山镇党委书记吴立刚的思路很明确：就是要坚持生态立镇，坚持可持续发展道路，加快建设别具一格的现代化新市镇。
“阳山不会一窝蜂地和别人学城镇化、比城镇化，而是要根据自己的特点，做到有城有乡，保持桃乡的自然风貌。”吴立刚的话显然经过了深深的思索，他说，阳山将坚持规划先行，城镇化最终将由桃林、村庄和小规模城镇组成，以文化、休闲、养生为主题，充分展现“世外桃源”的自然、健康生活理念。朱村是镇里的自然保留村庄，村民原有的住房经过了外观整修，绿树掩映中露出白墙黛瓦，翘角飞檐，江南民居的古朴味道更加浓郁。在一幢两层小楼门口，记者遇到了正从桃园回来的屋主丁铁平。他家种了6亩桃子，去年收获了1万多斤水蜜桃，“桃子熟了，就有人直接上门来买，现在的桃子越来越好销啊。”
很显然，阳山的城镇化不是不要农村，而是将城市文明延伸到农村，让农村既有“乡土风情、田园风光”，又有“现代文明、舒适生活”。
记者了解到，在阳山的规划中，该镇东部将形成高档养生社区，西部建成人口聚集、商业繁华的现代化片区，与中部旅游度假区形成“一体两翼”发展格局，同时为景区和工业园区提供住宿、购物、娱乐等各项完善的配套服务。同时，在镇区集中规划建设总面积达130万平方米的保障性住房，切实解决搬迁村民居住问题，着力打造文化气息浓郁的现代化新型社区。
“适度的集中是必须的。”吴立刚很形象地说，“桃林深处有人家”，这种意境挺美；如果是“桃林处处有人家”，拥挤的房屋还有什么美感呢？不仅是居住形态在集中，在产业上，阳山也已在着手探索桃田流转新模式，研究引导农民将零散土地流转，以土地承包权互换、出租、转包、入股等方式参与经营，促进农村剩余劳动力转移。去年，阳山桃农人均纯收入超2.05万元，这只“水蜜桃”创造了总共将近4亿元的产值。
怎样写好桃林深处的一体化文章？怎样让乡土的根更出色地移植到都市的生态中？阳山人给出了自己的回答。
【点评】以“城乡统筹”为目标，把城镇化和农村综合改革相结合，打破村的界限，农业实现园区化发展，既承担了建设高科技、设施、品牌农业的重任，又在一产上叠加了生态保护、生态旅游等其他功能；适度的集中则解决了居住环境、社会保障等一系列人们关心的问题，呈现出一幅“城是城、农村是农村”的和谐图景。
梅村：承接城市辐射融入区域发展
梅村的城镇化发展，打上了浓厚的新区烙印。首当其冲的，是经济发展的“主动融入”。
捷普绿点是新区一家重点企业，近两年快速稳健发展，使其很快面临着扩张和厂房之间的矛盾。不过，这一难题在梅村迎刃而解。近来年，街道投资为其量身建造了约9万平方米的标准厂房，及时为这家年产值逾百亿元的企业解决了生产扩张的空间需求。
先进高端产业的承接，定格了梅村的发展思路。街道党工委副书记张业生说，根据新区的产业定位，梅村锁定先进装备制造、电子信息、新能源、新材料和新型环保四大工业板块；而受新区全球化、国际化的视野影响，其招商定位随之拉升，以全球著名的跨国公司和国内高科技创新创业公司为主要目标群。
还有另一种形式的产业承接。新区完成孵化培育的科技企业，在迈入产业化阶段时，很多都把基地定址梅村。迄今为止，已集中了10多个科创企业产业化项目。
区域协调、联动发展。在梅村街道，我们清晰地感受到了新区在城镇化发展中辐射带动作用。这恰好呼应了市规划局副局长任颐的一个观点。他认为，新型城镇化，应该是“城市为核心、乡镇为外围”，强化新市镇承接上级城市辐射与带动周边农村发展的纽带作用。
当然，梅村不是单向地接受辐射。在“梅里古都”的牌坊附近，一个冠以“梅里古都”的文化旅游景区一期已投入运营了近三年，渐渐形成泰伯至德文化、吴地美食文化、姓氏文化等特色，也渐渐成为新区外企会议、用餐的首选之地。瞄准新区庞大的产业群体，梅村房产开发也异军突起，累计开发商品房面积已达250万平方米。张业生分析说，新区原有产业结构存在着制造业与第三产业比例失衡的问题，梅村着力三产服务业发展，补足了区域发展的功能缺失，形成优势互补。
融入区域发展的渐进中，统筹城乡区域发展之战略节点这一特质，在梅村日益被强化。梅村形成带状衔接、块状集聚的现代城镇布局：泰伯大道以南、沿新华路打造以梅里古都为中心的吴文化标志区域，泰伯大道以北、锡贤路以南打造现代化新市镇，锡贤路以北、新华路以西则是高端产业集聚的工业集中区。
以拆迁安置为主要途径，梅村腾出空间建设高标准的集中居住区域，近两年建成了高品质安居房34.7万平方米；主干道路沿街商、住宅区100%垃圾清运率、222万平方米的绿化面积、24%的绿化覆盖率，一系列数字都指向一个生态宜居的环境；伴随着产业规模的壮大，还有梅村就业收入、社会保障诸多方面的连年增长。去年全街道农民人均纯收入，较上年的增幅高于12%。
【点评】很多地方城镇化都有一个共性：只是把周边农村人口集中到乡镇，并没有成为城市的有机组成部分；但作为承上启下的节点，乡镇应该是城市的有机组成部分，不能过分强调小镇发展而忽略大城市的领头作用。做足区域联动这篇文章，充分接受城市的辐射，梅村走出了自己的特色。
当前我国城镇化进程的特点和难点
2013年03月11日 北京日报
城镇化是中国现代化进程的一个大战略、大课题。十八大报告强调了新型城镇化对中国发展的重要意义。中央对城镇化高度的新定位引发了学界对城镇化的研究热潮，两会期间城镇化又成为代表热议的话题。那么，如何认识当前我国城镇化的进程、特点？新型城镇化在理论研究中有哪些争议问题？在具体推进与改革过程中存在哪些难题？本刊特邀请学者围绕这些热点问题，加以分析与探讨。 ——编者
城镇化、城市化、城乡一体化三个概念常被混用，三者之间是什么关系
主持人：在当前有关城镇化的探讨中，城镇化、城市化与城乡一体化是常被提起且容易混淆的几个概念，能否简要介绍一下这几个概念的异同？
党国英：“城市化”和“城镇化”如果说有差别，也只是后一提法会提醒人们别忽视小镇或小城市的重要性。多数习惯使用“城市化”提法的人士，也并不反对发展小城镇，同时也不赞成巨型城市过度膨胀。翻译为英语，城市化和城镇化只能用一个词：urbanization。目前大家按中央文件的标准说法，统一使用“城镇化”这个词语，自然也很好。
城乡一体化是中央根据我国国情提出的发展战略，与城镇化有密切关系。因多种历史原因，我国形成了严重的城乡二元社会经济结构，城乡差别很大，解决这个问题的办法是实现城乡一体化发展。城镇化有利于实现城乡一体化。如果不去推进城镇化，想保持农村人口总量不变、城乡经济比例不变，二元结构就不可能消除。所以，我们国家要在高度城镇化的基础上实现城乡一体化。估计城镇化率达到70%以上时，城乡一体化目标就基本实现。
“大中小城市的道路之分”是一个伪命题，警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺
主持人：关于城镇化的发展方向或者是以什么规模推进，观点各异，或说以大城市为主，或说以中等城市为主，或说以小城市、小城镇为主，如何来认识这些观点？
李铁：我认为，当前所谓的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一个伪命题。为什么说是一个伪命题呢？
第一，老百姓选择就业，自己会选择流动方向。上世纪80年代我们就提出发展小城镇、发展中等城市、控制大城市等，结果根本干扰不了这个流向。人的选择是不受这样的政策干扰的，所以提出 “大中小城市”的发展方向和政策是没有太大意义的。
第二，行政等级化的资源分配体制，决定着资源一定是流向高等级城市。举个例子，计划分配的土地资源，基本上被省会城市所截留。前些日子去八省调查，询问某省会城市的负责人，“你们每年的土地指标是多少？”他说是35%的土地指标。我又问省会人口占全省的多少，他说是12.5%。也就是说，省会12.5%的人口占用了35%的土地指标。恰恰这些大城市、高等级城市把土地指标截留下来了。大量的资源被截留，意味着他们将比低等级城市、中小城市获得更多的发展机会。这导致了高等级城市的发展非常得快，但是问题也十分严重。在这种行政等级化的城市管理体制下，应警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺。如沿海一些省份的地级市、县级市发展速度之快，城市建设水平之高，在相当程度上是依赖以行政手段向下获取资源。城市化的核心在于如何实现人口的转移，从沿海地区一些小城镇发展的历程看，一些传统体制下的小城镇已经发展到几十万人，吸收农村劳动力最具优势，但在体制上仍然处于被剥夺的地位。
城镇化与行政等级有什么关系，对城市体制的认定是否需要重新审视
主持人：这种行政等级化的城市管理体制对进一步推进城镇化有何影响？
李铁：城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市，因为美国的城市设置达到人口3000人，就可以得到认定。可是在中国，建制镇的统计范畴是属于农村，而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化，那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力，使得要素的走向更多向城市倾斜。
对于很多人来讲，一想到城市，就把这些城市类比为国外的城市。实际上，中国的城市因为行政区的管辖设置是有等级的，所以我们看到直辖市、副省级城市、地级市、县级市还有建制镇。很多人都会诧异，城市化和行政等级有什么关系？如果我们按照行政等级来看城市的话，我们很难区分城市的大小。例如广东的虎门镇，镇域人口已达百万，按照中国城市规划法划分的人口规模，已经属于大城市，但是这里只是一个建制镇。还好这个建制镇隶属于东莞市，东莞是个地级市。还可以举浙江省金华市的义乌市，这个县级市人口规模已经达到200万，这里指的是县域人口。城区人口也达到了近百万的规模，而上级的主管城市金华市，城区人口规模仅60万，虽然金华市在改革上已经下了很多功夫，放给了义乌市几乎所有的地级行政管理权限，但是义乌市作为一个城市，到底是按照大城市还是按照县级市，来确定它在城市等级中的地位呢？全国排名前1000名的建制镇平均镇区人口7.1万人，财政收入4亿多元，人均财政收入水平超过了县级市的平均水平。这些建制镇如果在其它任何一个国家，作为一个城市的地位是不可撼动的。但是在中国，正是由于行政等级的关系，这些建制镇处于地方行政等级的最底层，没有办法履行一个城市政府的正常的行政管理职责。最重要的是，正是这些建制镇、人口和经济总量较大的县级市和地级市，接纳了大量的外来农民工。例如，广东东莞的长安镇，镇区外来人口57万，本镇人口仅4万，作为一个镇级的行政管理权限，财政要上缴，你叫它如何解决如此庞大的外来人口的公共服务问题？正是在这个基础上，我们要重新审视对城市体制的认定。
新型城镇化可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动
主持人：新型城镇化不仅是建设问题，更是改革问题。您认为当前推进城镇化首要要解决的问题是什么？
李铁：我国的城镇化走到今天这个程度，不能说过去的制度都是好的，更不能说都是坏的。城镇化还是要往前推进的，但要解决问题，首要解决的就是非农就业的问题。同时，我们要看到，过去各地政府的城市建设投资，开发商是最大的获利者，产生了利益格局一些不合理的现象。那么，今后的利益格局如何协调呢？另外，如何启动非农转移人口消费的问题也需要有更大的勇气和魄力。
因此，我们面临的不是简单的城镇化问题，是在一个既定的利益框架中如何重新决策的问题，2亿农民工和7500万流动人口能否成为决策的出发点，将会决定新型城镇化是否成为一种制度性的变革。2亿多非农转移人口的所有问题能够一次性解决吗？当然是不可能的，因为即使付出了整个公共支出，也不可能解决积累下来的所有问题。改革不是一下子打翻过去的东西，改革需要在不同的利益环境当中寻找更好的办法。
看到各种改革提法的时候，我更关注的是这些提法能否转变成为实际的行动。城镇化的各种提法目前可以说都还停留在表面上，还没有深入地揭开我国城镇化所涉及的各种利益格局，以及各种矛盾关系的化解。这些提法很可能在传统习惯的势力和观念的影响下，仅仅停留在表面上。新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动。
城镇化要逐步增加市场、民办因素，避免重城市外观、轻权利制度的偏向
主持人：有一种说法，过去的城镇化与我国过去行政主导下的工业化过程很相似，新型城镇化如何汲取我国工业化的经验和教训？
周其仁：城镇化比工业化复杂。比较起来，一个工业项目定错了，一个厂子建错了，比起城市布局、投资和建设的出错，太“小巫见大巫”了。要承认，城市出错的迹象，现在已经不少。一个明显的情况就是人口特别愿意去的地方，经济聚得起来的城市，投资不足、设施不足、承载力不足。反过来，有不少地方，路修得宽宽的，楼盖得高高的，新城建得远远的，就是没人气。两边都不经济，何以至此？细究下去，还是现有的城镇管理是高度的行政化，从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准，全部靠行政审批。如果拿工业化的经验来参照，现行的城市体制，比过去计划经济时代的工业体制，似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。
展望未来十年，中国的城镇化还可以大有作为。但是，国家工业化的历史经验也教育我们，如何为之，更为关键。在这个过程中，怎样避免过去重物理外观、轻权利制度安排的偏向，怎样减弱行政主导城市化的色彩，增加城市化进程中的民办元素和市场元素，是值得继续研究的题目。
主持人：政府在城镇化过程中该怎么合理界定自己的位置？怎样发挥“民办、市场元素”的作用？
周其仁：政府的功能很重要，但这把“刀”得用到合适的地方，不能乱用。政府起到的作用，一是集合信息，帮助大家借鉴先行者的经验；二是把规划做好；三是市场和民间实在不能做的，政府应该兜底，一旦市场有条件做了，要及时放手。
不能所有事情都是政府来做，不适合政府做的就应该退出来，允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。一些小城市，一个城市管委会可能就可以管好了。大量民间的因素，可以由下而上地发挥作用。举个例子，香港维多利亚港的一个新隧道就是一家公司修的，通过招投标选择公司，香港特区政府把收费权给它很多年。一个公司接手了，做错了市场要处罚它的，就承担财务责任。还譬如民办的工业园区，大型居民住区、城市综合体等等，几万人甚至10多万人，也可以民营、民办、民管，搞得人气很旺。这其中当然该政府管的还是政府管，如刑事案件等，没有政府当然不成。但很多社会性的、经济性的公共事务，不是非政府就管不好的。深圳有个天安数码城，还有一个华南城，都有新鲜经验，可以研究、提炼。
城镇化进程对财税体制提出挑战，如收益与风险的分享共担就是一个复杂的问题
主持人：城镇化与财税体制密切相关。您认为城镇化的进一步推进会对财税体制提出哪些新要求？
刘尚希：在城镇化过程中，会产生收益，也会发生公共风险，收益与风险该如何分享、共担是一个复杂的问题。这对当前的财税体制提出新挑战和新要求。
城镇化会带动经济增长，税收增多。同时，还会带动土地增值，农用地转为建设用地，土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆，大大扩增政府可支配的经济资源。除了政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体在横向上参与城镇化收益的分享外，还存在中央与地方之间纵向的收益分享。由此带来的税收，是按照分税制原则分享的。
同时，城镇化也会导致各种各样的公共风险。例如环境、生态问题、资源消耗引发的自然风险，以及农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险等。
我国现行的财政体制，考虑的基本面是收益的分配，没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与公共风险分担机制。如税收的划分，是没有考虑其背后的风险的，发展总部经济得来的税收，其社会成本低廉，而开矿、发展制造业得来的税收，其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排，而公共风险却没有纳入财政体制，总是等到难以为继的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积，无法及时地化解。显然，如何防控城镇化中的公共风险并对其未来成本作出明确的体制安排，是对财政体制提出的新挑战。
实现城乡一体化，不可忽视 城乡公共服务供给的动态协调
主持人：在相关城乡一体化的探讨中，对城乡公共服务供给的均等化、一体化关注较多，您认为在公共服务一体化过程中需要注意哪些问题？
刘尚希： 从整体视角来看，坚持城乡公共服务供给的均等化、一体化的大方向是正确的，但是在城镇化过程中，可能会出现就城镇考虑城镇，或就农村考虑农村的现象，没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调，从而导致公共服务的供应与需求脱节，同时造成大量的资源浪费。例如，在新农村建设以及解决“三农”问题时，如果按照静态的思路去考虑提供各种各样的公共服务和设施，若干年后随着城镇化的发展，农村人口逐渐流入城镇，出现空村现象，原有的公共设施就会出现闲置、浪费。同样，城镇建设过程中，若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求，仅局限于城镇户籍人口，城镇运转就会陷入拥挤脏乱无序的状态。
因此，在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农民变市民节奏的变化。如果忽视城镇化所引起的人口、劳动力以及家庭的变化，以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，就有可能造成公共服务在供应上成绩显著，而城乡居民对公共服务的需求是否得到满足则被忽略，导致公共服务的供应与需求两张皮。不言而喻，这不只是造成巨大的资源浪费，更重要的是会引发民众的不满和社会对政府的不信任。
服务是跟着人走的。在大量人口、劳动力和家庭处于不断流动变化状态的情况下，如何使公共服务的提供适应这种城镇化、工业化过程中人口大流动的新情况，对各级政府的公共服务供应是一个很大的挑战。
农民分享城镇化利益的政策底线
主持人：十八大报告指出要加大城市支持农村的力度，加大强农惠农富农政策力度，在进一步推进城镇化过程中如何保护好农民的利益？
党国英：过去的城镇化过程确有一些牺牲农民利益的地方。农民如何分享新型城镇化利益，我认为以下几个方面是政策底线。
第一条政策底线是“居者有其屋”。要坚定不移地调控房价。只要房价稳定下来，就不会再有人把住房当作投机对象。房价下跌到合理水平，进城农民中的高收入阶层可以购买商品房，中低收入阶层可利用廉租房，实现城市定居的愿望。
第二条政策底线是尊重农民迁徙意愿。要解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。除非出于重大公共利益(如国防和公众安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商业用地要求，必须征得农民同意，并按照协商价格给农民补偿，方可进行相关交易。所以，在涉及占地、拆房这类问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。
第三条政策底线是尊重农民土地财产权。中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，而宅基地则完全归农民所有。目前可尽快采取的措施，是落实中共十七届三中全会精神，确立农民对耕地的无限期承包权。这种改革可以让农民增强土地财产权意识，拒绝非法夺地。
只要上述底线得以确立，我国的城镇化就不会过分伤及农民利益。
主持人：有人担心，进一步推动城镇化，会突破耕地保护红线，您怎么认识这一问题？
党国英：合理的城镇化不仅不会突破耕地保护红线，反而还有利于保护耕地。我国城市的经济密度仅为日本的十分之一，土地浪费严重。农村地区的非农用地规模也很大，所以，合理规划城市用地，其实有利于保护耕地。例如，农村区域的建设用地有18万平方公里左右，如果逐步地使农业转移人口进入城市，农村复垦1亿亩土地也不是难事。国家已经采取了城乡建设用地“增减挂钩”等措施来解决这个问题，应该说是有成绩的。但因为还有一些政策缺陷，完成保护耕地的任务并不乐观。一个可考虑的政策，是建立农业保护区制度，取代目前的基本农田保护制度，以加强农地保护。中央政府可以要求地方政府在建立农业保护区的前提下，扩大土地使用的自主权。地方政府则应进一步明晰土地产权，确保土地利用规划的法制化和民主化。
当前推进城镇化面临的重点与难点
主持人：李克强同志指出，推进城镇化，面临的重点难点问题很多，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，目前城镇化改革存在哪些难题？
李铁：难题有一些，从以下几个方面做些探讨：
1、户籍管理制度改革面临来自城市利益群ti的压力。我们看到了，只要一提城镇化，大家都欢呼雀跃，都在进行研究，但是一碰到实质的问题就可能左右为难，比如异地高考，就有两种观点，城里人说“你凭什么到我这里来？”农民说“你凭什么不让我进去？”结果就是使得异地高考慎之又慎。所以，利益群ti担心公共服务的分摊是一个最大的难点。
2、土地管理制度面临城镇基础设施资金来源的压力。大家都在提土地征用制度改革、农村集体土地同权等，可是我们现在面临更大的难点，是土地出让金政策的改革，到底怎么来进行？我们讨论到农村，就是要改，就是要解决农民的利益补偿，集体土地征收增加十倍，这也是杯水车薪。但是，真正的改革能不能进行下去，面临着城市税收的压力。我们提出了“房地产税”，可是房地产税的征收难度暂不讲，单看重庆、上海的征收额度才一两个亿，能解决我们现在嗷嗷待哺的城市居民的需求吗？在这个问题上，如果城市建设的资金来源不解决，相应的改革就面临着很大压力。
3、完善社会保障体制、改善农民工公共服务水平面临着企业成本增加的压力。我们知道，农民工进城一定要完善社保。可是，我们还得知道，中国有两个低成本，分别是土地成本和劳动力成本，社保就是劳动力成本的一个因素。现在广东的社保率是67%，全国平均是百分之十几。核心障碍是企业不愿意缴。因为企业要缴了，成本就加大，而政府也不愿意监管，如果逼着企业缴了，企业就不到这里来投资了，招商引资的政绩就会大大下降。尤其是中西部地区，这个问题不解决，我们怎么样才能提高社保水平，使农民工真正纳入城市的公共服务体系？这也是一大难点。
像这样的难题还有很多。总而言之，研究中国的城镇化要做好三件事情：一是历史地回顾，并且客观地分析利和弊；二是对城市化发展过程中的制度问题要有清晰的描述，对制度演化的过程、结果、规律要有清晰地认识；三是对未来进一步推进城市化所面临的各种症结，各种障碍和困境，要有充分而清晰的判断。