青岛市关于在公共服务领域推广运用
政府和社会资本合作模式的实施意见
2016-02-04青岛政务网
为完善财政投入及管理方式，拓宽基础设施和公共服务领域建设融资渠道，增强公共产品供给能力，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《山东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行济南分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》（鲁政办发〔2015〕35号），现就在我市公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式，提出以下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
按照中央、省、市有关部署要求，以体制、机制创新为动力，以确保社会公众利益，提高基础设施建设水平和促进公共服务发展为目的，通过建立健全市场化的价格形成机制、合理的政府补贴机制、科学的风险分担机制和有约束的利益分配机制，鼓励和引导社会资本积极参与我市公共服务领域项目建设，激发社会资本活力,切实提升公共产品和公共服务供给能力、质量和效率，为广大人民群众提供优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力。
（二）基本原则。
1.互利共赢。建立健全绩效、风险与收益相协调的运作机制，合理设置边界条件，科学分担项目风险，充分保证合作各方享受合理收益，确保向社会稳定提供物有所值的公共服务产品，实现政府、社会资本和社会公众等多方共赢。
2.诚信合作。在政府和社会资本合作模式中，政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等。合作各方必须牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，坚持平等协商、诚实守信、严格履约。
3.稳妥推进。按照“先示范，后推广”的方式，因地制宜，稳妥推进政府和社会资本合作模式的推广运用。控制项目的政府支付责任，坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施。
4.公开透明。完善项目选择、方案审查、价格管理、退出机制、绩效评价等方面制度设计，规范运作程序，依法充分披露PPP项目重要信息，营造公开透明的良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。
（三）工作目标。
到2016年年底，建立起比较完善的政府和社会资本合作制度及其管理体系，规范政府和社会资本合作模式推广运用，显著提升公共服务水平和质量。2017至2018年，各级政府和社会资本合作的范围覆盖到全部适宜项目，建立健全投资、建设、运营的市场化运作体系和资源、补贴、价格等政策要素的有效协调机制。
二、适用范围与运作方式
（一）适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的领域。主要包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、地下空间等公共服务领域。全市范围内上述领域的新建项目应优先选择政府和社会资本合作模式运作；已建成的项目，特别是地方政府存量债务中适宜以政府和社会资本合作模式运营的融资平台公司存量项目，优先支持转型为政府和社会资本合作项目。
（二）运作方式。政府和社会资本合作项目的运作方式主要包括委托运营、管理合同、租赁-运营-移交、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、移交-运营-移交、改建-运营-移交、购买-建设-运营、区域特许经营及其组合。具体政府和社会资本合作项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。根据项目的行业、运作方式及具体情况的不同，可以设置政府付费、使用者付费和可行性缺口补助等不同的付费机制。
三、规范组织项目实施
(一）分级管理。
政府和社会资本合作项目应严格按照项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的规定程序组织实施。按事权划分实行分级管理，市本级政府和社会资本合作项目由市级相关部门负责组织实施和监督管理。各区（市）政府和社会资本合作项目由各区（市）负责组织实施和监督管理，市级相关部门应加强业务指导与行业管理，各区（市）应定期将进展情况报市财政部门。
（二）项目识别。
1.项目的发起和征集。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。各级财政、发展改革部门应负责向交通运输、国土资源、建设、环保、教育、科技、民政、卫生计生、水利、农业、体育、文化、人力资源社会保障等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本可以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的政府和社会资本合作项目。
2.项目的立项审查。拟采取政府和社会资本合作模式操作的项目，由政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，编制项目预可行性研究报告。由同级发展改革部门会同财政部门对项目的必要性、基本功能、建设内容、控制规模、建设标准及投资额度等进行论证审查，并按程序报同级政府决策。
3.项目的筛选和论证。财政部门会同行业主管部门负责对项目进行初步物有所值评价，对政府付费或补贴的项目进行财政承受能力初步论证。通过论证识别的项目，纳入项目储备，并可进行项目准备。对于储备项目，经报请同级政府批准同意，可向社会公开发布。按照“能进能出”的项目管理要求，对于推进过程中条件不成熟或不再适宜采取政府和社会资本合作运作的项目，及时剔除储备，加强项目动态管理，提高项目推进效率。
（三）项目准备。
1.编制实施方案。项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。项目实施机构应按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的要求，组织编制项目实施方案，实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择和政府支出费用测算等内容。
2．审核实施方案。建立部门联审机制，各级财政、发展改革、物价、规划、国土资源等相关部门会同行业主管部门，对项目实施方案进行联合审查。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证及部门联审的项目，由项目实施机构报经同级政府批准后组织实施；未通过验证或联审的项目，可在实施方案调整后重新验证或联审，经重新验证或联审仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
（四）项目采购。
1.甄选合作伙伴。项目实施机构应根据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）等有关规定和同级政府批准的项目实施方案，合理运用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源等采购方式，公开、公平、依法、择优选择社会资本合作方。
2.签订合同文本。各级财政部门要会同行业主管或监管部门做好合同审核工作，确保合同内容真实反映各方意愿、合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障合法权益。按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）要求，项目合同经同级财政部门会同相关部门初审并报经同级政府审核同意后，由政府或项目实施机构与采购中标、成交的社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与政府或项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
（五）项目执行。
1.成立项目公司。社会资本可依法设立项目公司，负责项目具体管理和融资运作。政府可指定相关机构依法参股项目公司，但政府在项目公司中的持股比例应当不高于49%，且不具有实际控制力及管理权。
2.项目履约管理。社会资本或项目公司负责项目融资，并严格按照合同约定组织项目建设和运营。项目实施机构负责根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报。政府有支付义务的，财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账和统计监测制度，按照合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用。
3.中期评估。项目实施机构应每3至5年对政府和社会资本合作项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和政府和社会资本合作项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报同级财政部门备案。中期评估结果作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。
4.监督管理。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对政府和社会资本合作项目履行行政监管职责；财政部门和项目实施机构应加强对项目融资的监督管理，防止企业债务向政府转移；实施机构应加强运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性；政府和社会资本合作项目各方应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会公众监督。
（六）项目移交。
政府和社会资本合作期满后，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或合同规定的违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构或政府指定的其他机构应及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果将作为政府决策政府和社会资本合作项目的参考依据。
四、完善保障机制
（一）加强组织领导。
市财政局牵头建立全市推广政府与社会资本合作协调工作机制，统一协调部署政府和社会资本合作模式推广运用工作，定期调度项目进展情况，协调解决推广运用工作中遇到的重大问题。各区（市）政府要建立相应的工作协调机制，明确部门职责分工和工作目标要求，为推广运用政府和社会资本合作模式提供组织保障。各级各部门要按照职责分工，负责抓好相关领域具体工作。财政、发展改革、金融等部门要积极会同规划、物价、城乡建设、国土资源、城市管理、农业、卫生计生、教育、体育、交通运输、人力资源社会保障等行业主管或监管部门，加强政策沟通协调和信息交流，共同做好政府和社会资本合作模式推广运用的各项工作。
（二）完善制度体系。
按照“政策制度、管理体系建设与推动项目示范并进，相互促进”的要求，积极开展政府和社会资本合作项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，为我市推广运用政府和社会资本合作模式积累实践经验。在充分调研和示范实践基础上，围绕规范项目实施方案审查、项目合同审查、项目运营监管、财政补贴资金管理等各环节工作，建立和完善我市政府和社会资本合作项目运作管理制度体系。各行业主管或监管部门应研究制定分领域政府和社会资本合作项目操作规程，为各领域项目的申报、筛选、审批和实施明确技术标准、工作流程和政策要求。各区（市）政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实。
（三）加强政策支持。
1.简化项目审核流程。健全完善项目实施方案联审机制，各相关职能部门参与项目实施方案的联合审查，整合相关审批事项，凡能够前置审查的审批环节，一律提前审查，能够在项目实施方案中明确的内容要予以细化明确，确保实施方案具有可行性，便于操作，提高项目执行效率。项目实施过程中，各相关职能部门应主动加强服务，简化办理手续，精简审批环节，优化办理程序，提高审查工作效率，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
2.加大资金支持力度。积极探索财政资金撬动社会资本和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式，加快推进项目落地实施。参股山东省政府和社会资本合作发展基金，积极争取中央、省政府和社会资本合作融资基金支持。设立青岛市政府和社会资本合作发展基金，优先投入市级以上政府和社会资本合作示范项目及出资参与区（市）公共服务领域的政府和社会资本合作项目。探索通过以奖代补等措施，激励项目加快落地实施，对于推进速度快、运作规范、成效显著的项目，市财政给予适当奖励。
3.鼓励金融服务创新。支持金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融产品和服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持，支持金融机构提早介入项目前期准备工作，参与项目的设计、融资、建设和运营。鼓励社保资金、保险资金等各类资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。鼓励项目公司通过发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等市场化方式进行融资。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款和清洁发展基金贷款。
4.完善相关配套政策。实行多样化土地供应方式，保障项目建设用地。落实国家规定的各项税收优惠和行政事业性收费减免政策。完善公共服务价格形成、调整、补偿协调机制，根据项目运行情况、绩效评价结果、价格决策听证意见等因素，合理确定和调整公共服务价格。建立第三方支持体系，组建青岛市政府和社会资本合作咨询服务机构库，为政策制定、体制机制建设、项目实施方案编制、审查等项目运作和全过程监管提供第三方支持。
（四）创造公平市场环境。
建立公平的准入机制，防止不当干预和地方保护，保障不同所有制、不同注册地的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。加快推进全社会信用体系建设，促进社会资本守信自律。建立统一信息发布平台，完善信息公开制度，及时披露相关信息，营造公开透明的环境，接受社会公众监管。加强宣传引导，做好政策解读，培育积极合作理念，营造良好合作氛围。
（五）加强债务风险管控。
1.化解存量债务。各级财政部门要积极做好融资平台公司项目的梳理，支持符合条件的项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
2.控制财政风险。财政部门应根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出责任,对政府付费或提供可行性缺口补助的项目严格进行财政承受能力论证，坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，合理确定补贴规模，防止政府支出责任过重加剧财政负担。建立科学、合理的项目收益与风险分担机制,按照政府性债务管理要求,依法严格控制政府或有债务,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，形成新的政府债务。
浙江、上海两地运用PPP模式经验做法
省财政厅
2014年05月13日省财政厅
浙江省:2009年杭州市政府成立财政局、发改委、城管办、交通运输局等部门组成的专项招商办，运作杭州市地铁1号线PPP项目。经招投标、谈判，由杭州地铁公司与香港地铁公司联合组建了杭港地铁公司，双方分别持有51%、49%的股权。2012年杭州市政府委托市交通运输局与杭港地铁公司签署《特许经营权协议》。协议签署后招商办撤消，政府及其所属部门转向负责项目监管工作。杭港地铁公司PPP项目协议投资82.9亿元，按照协议比例，香港地铁公司投资40.62亿元，并负责日常经营管理。此模式有效解决城市交通基础设施建设投入不足，并引进了先进管理经验。
上海市: 上海市自来水浦东有限公司（以下称浦东水务公司）承担浦东新区供水服务，管理效率低，公司净资产18亿元，利润率仅0.5%。上海市水务局经国际招商、资格预审、竞争性谈判，并报经上海市财政局等部门审查和市政府批示同意后，与法国通用水务公司正式签署《特许经营权协议》。法国通用水务公司以23亿人民币购得浦东水务公司50%的股权，协议约定50年合资期限，外方担任总经理、公司财务、技术和人事主管等职位。合营公司成立后，建立了现代企业制度、管理效率大为提高，取得较好的经济效益和社会效益。
浙沪两地项目运用成功经验:一是政府选择和确定适合应用PPP模式的公共基础设施项目，制定实施方案。二是政府组织测算和审查项目投入产出模型和盈亏平衡点，确定收费定价、私人部门利润率、政府补贴标准等谈判底价。三是政府以公开招标方式，公布公私合作基本要件，对参与招投标的私人部门进行资格审查，并确定对象进行谈判。四是谈判成功后，政府的项目实施单位与私人部门共组合作公司，政府与合作公司签订特许经营权协议。按协议约定，私人部门将投资注入合作公司，由合作公司负责项目的融资和建设，政府给合作公司融资和建设提供便利。五是私人部门负责合作公司运营管理，获取收益的方式是在特许期内项目运营收费和政府补贴。六是政府确定服务交付规范，监督私人部门建设运营，按协议约定，政府和私人部门定期就收费和补贴、利润分配进行协商调整。七是特许期结束后，私人部门将基础设施无偿向政府移交。
江苏泰州：运作三项基金“探路”PPP模式
2014-05-05 财政部网站
江苏省泰州市财政部门按照该市转型升级综合改革试点“推进投融资创新发展”相关要求，积极引入产业投融资PPP模式理念，探索实施财政支持产业发展资金的基金化运作模式。
一是设立创业投资引导基金，利用财政资金的酵母和导向功能，构建政策性资本、民间资本、外来资本共同参与的股权投资保障体系，为初创成长期企业提供从创业到上市全流程资本支持。目前基金规模已达1.5亿元，并出资5000万元联合社会资本发起设立了首支有限合伙制股权投资基金，第2支基金的合作协议也已签署。
二是设立科技贷款风险补偿基金。市财政与农业银行合作，采用协同出资、风险共担的模式，构建了泰州市首个科技贷款风险保障基金池，其中财政出资2000万元，银行出资500万元，银行按一定放大比例为科技型中小企业提供项目融资支持，财政、银行按6：4的比例承担或有风险。
三是设立区域重点成长型企业发展基金，规模9000万元，与民营资本合作投入两个战略性新兴产业项目。其中3000万元投入华夏重工海洋疏浚及造陆工程平台项目，6000万元投入美时医疗核磁共振产业化项目，目前两项目均有上市预期。
PPP模式化解地方债务做法及建议
2015-1-16 中国污水处理工程网
一、各省推广PPP模式的主要做法
(一)浙江省力推PPP唱融资建设主角
为推进PPP模式创新发展，浙江省印发了《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》。《意见》指出，积极鼓励运用PPP等股权性融资建设模式，加快公用基础设施等政府性投资项目建设；鼓励社会资本和有实力的企业参与PPP建设项目管理，鼓励企业以股权融资筹集投资资金；研究推出一批有一定收益的基础设施类政府性投资项目；鼓励具备条件的地方积极先行开展PPP模式融资建设试点，鼓励社会资本进入公用基础设施建设，积极探索“项目+物业”等综合开发模式。
(二)河北省PPP模式拟覆盖全部适宜项目
河北省政府印发了《关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》。《意见》明确，县级以上交通、能源、市政、环境污染治理与运营、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态保护领域新建项目，须进行PPP模式适宜性评估论证，优先选择PPP模式运作；已建成项目也可植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营；地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报。试点起步阶段以轨道交通、城市供水、水环境治理等城市基础设施及公共服务领域为重点，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。
(三)黑龙江省探索基础设施领域PPP合作模式创新
一是构筑良性可持续的PPP项目建设模式。基于黑龙江省在PPP模式认知和能力培养方面具有广泛需求，向亚行申报了“哈尔滨拟利用亚行贷款合同能源管理既有建筑综合节能改造项目”。由于该项目既是环保工程，也是民生工程，投资额度大，涉及范围广。因此，在PPP模式的设计上，最终确定引入亚行公营和私营部门融资，将采用国际上先进的合同能源管理模式(EPC)建设。
二是构建融资合力。为应对后金融危机时期主要国际金融组织和外国政府对华援助性贷款逐步缩减等不利因素，在遴选非主权融资新项目时，提出了将非主权融资和国内私营资本融资的PPP项目作为国际金融组织和外国政府贷款项目的必要补充，以此填补主权融资项目区位分布的空白点，形成长期外债与短期内债有机结合，内外资优势互补，项目建设齐头并进的新型融资格局。
(四)福建省公布28个PPP试点推荐项目
福建省政府出台了《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》。《意见》明确，全省开展政府和社会资本合作试点，扩大基础设施和公用事业建设的投融资渠道，提高公共产品供给质量的效率。9月17日，福建省向社会发布了28个项目推荐开展PPP试点，总投资1478.6亿元，涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等。
(五)江苏泰州运作三项基金探路PPP模式
一是设立创业投资引导基金。利用财政资金的酵母和导向功能，构建政策性资本、民间资本、外来资本共同参与股权投资保障体系，为初创成长期企业提供从创业到上市全流程资本支持。
二是设立科技贷款风险补偿基金。市财政与农业银行（601288）合作，采用协同出资、风险共担的模式，构建了泰州市首个科技贷款风险保障基金池，银行按一定放大比例为科技型中小企业提供项目融资支持，财政、银行按6∶4的比例承担或有风险。
三是设立区域重点成长型企业发展基金，规模9000万元，与民营资本合作投入两个战略性新兴产业项目。
二、对策建议
目前，我区政府债务逾期率较高，偿债压力较大，对地方经济社会持续稳定发展构成一定影响。探索运用PPP模式，是防范和化解我区政府性债务风险的重要途径。借鉴国内外主要做法，应着重从以下方面加快推进。
(一)加快建立PPP模式发展协调机构
英国作为PPP模式的发源地，为推动PPP模式发展，专门设立了PPP管理机构。澳大利亚、加拿大等国的财政部门也设立了PPP管理机构。浙江省、洛阳市也成立了PPP试点领导小组。建议自治区成立PPP试点工作领导小组，协调推进我区PPP模式发 展。
(二)加快PPP模式试点选取和申报工作
目前，哈尔滨市、洛阳市被财政部确定为亚行PPP项目的两个试点城市，湖南、浙江等省已开展PPP模式试点工作。建议自治区组织有关部门开展试点的前期调研工作，选择具备条件的地区、推出一批有一定收益的基础设施类政府性投资项目，先行开展PPP模式试点。同时，做好申报工作，积极争取国家财政部批准我区为PPP项目试点地区。
(三)开展PPP模式项目筛选和储备工作
项目是推进PPP模式的重要基础和前提。国家发改委推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。近日，财政部公布30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理等多个领域。河北省由两个项目入选国家PPP示范项目。建议自治区组织相关部门开展PPP项目的筛选、论证和建库工作，为推进PPP模式提供项目支撑。
(四)建立和完善PPP模式相关政策法规
PPP项目与普通项目不同，以利益共享和风险共担为特征，基于政府和企业双方长达数十年的合作契约，跨越若干届政府。健全的制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。目前，国家发改委牵头的PPP立法(特许经营法)工作正在推进。浙江省也着手建立完善PPP工作机制、竞争机制。建议自治区相关部门开展与PPP模式相关的地方性政策法规的研究，完善相关机制，为我区PPP模式发展提供制度保障。（内蒙古经济信息网 中国污水处理工程网）
PPP模式的国际经验与启示
2014年11月05日 中国经济时报
自20世纪90年代，PPP模式取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。
PPP模式的国际经验与启示：
1.完善的法律、政策体系是保障
PPP模式有效运作需要清晰、完整和一致性的政策法规，这是发挥PPP优势的必要保证。目前，已有不少国家对PPP或PFI模式专门立法，比如欧洲的英、法、葡萄牙、希腊，亚洲的日、韩，南美的巴西、阿根廷，还有美国的18个州。
2.诚信是根本
在PPP模式下，利益攸关方的合作应建立在平等诚信的基础上。私方不能以牺牲服务质量为代价，进行恶性价格竞争。公共部门也不能利用管理者的优势，获取强势谈判地位，更不能人为挤压私方的合理收益。当合同中没有明确的事项，尤其是难以预测的事件发生时，双方应以坚持诚信为本，谋求共同解决。这样做既能够减少对抗情绪，又能保证项目的顺利进行，还能维护公私双方的共同利益。
3.专业化机构和人才是支撑
PPP模式的运作广泛采用项目特许经营的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。这是一项系统且复杂的工作，需要政府成立专业机构推进PPP模式。
2000年，英国政府成立了合作伙伴关系组织（PartnershipsUK，简称PUK），推广PPP/PFI理念，为PPP交易提供程序和管理的技术援助。英国政府还把PUK与财政部的PPP政策小组合并，创立了“英国基础设施”（IUK）。IUK是作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略，为私方投资于基础设施部门，提供各种便利。在地方政府，2009年英财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位，即“地方合作伙伴关系”（LocalPartnerships），主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。
2000年，澳大利亚维多利亚州建立了地方性的PPP单位。2008年，澳创立全国层次的PPP单位，即澳基础设施（InfrastructureAustralia，简称IAU）。IAU面向基础设施领域，负责全国各级政府基础设施建设需求和政策。IAU核心职能是推广PPP，同时承担其他一些工作。2008年，IAU与澳全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和标准，要求各级政府所有成本超过5千万澳元的项目，必须把PPP作为备选模式。
2003年以来，美国已有7个州建立了PPP单位，主要功能是制定政策和业务咨询，促进美国PPP的发展。美国一些学者建议尽快成立联邦一级的PPP单位，提高美国PPP的应用和发展能力。
国际金融危机爆发，欧洲的PPP市场有所萎缩。2009年，欧盟整合欧洲投资银行、欧盟委员会以及欧盟成员国和候选国的力量，成立了欧洲PPP专家中心（EuropeanPPPExpertiseCentre，简称EPEC）。EPEC拥有37个成员，汇集了欧洲PPP领域的高级专家，致力于分享PPP领域的经验，应对新挑战，为欧盟公共部门运用PPP提供技术援助。EPEC的国际影响力将不断扩大。
几点启示
总结PPP模式的国际经验和教训，我们可以看出，要解决PPP项目的融资难和风险高等问题，实现政府、社会、企业的“多赢”，在我国推广运用PPP模式需重视以下工作：
1.法治建设
我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营，其法律效力较低。而PPP模式的特殊性，要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题，做出特别的法律规定，导致PPP立法与一般法规可能存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多仅适用于某个行业，缺乏全局性和系统性。有的法规过多重视自身管理的需要，导致部门法规间存在冲突，难以有效衔接。迫切需要通过立法，保证PPP项目的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。法治建设是一项基础性工作，要给予足够重视。
2.机构建设
建议在财政部设立专门的管理部门，负责公私合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识的技术咨询机构，满足各行业对PPP模式的应用需求。
3.因地制宜
是否选择PPP模式，选择何种PPP模式，PPP模式运作效果如何，在不同的国家、甚至同一国家不同地区也不同，还受当地政府的体制、政策和法规的影响。PPP模式适用范围很广，可以是一个项目的某个环节，也可以是整个项目的全过程，可以在某项目的中间环节，如项目设计、项目管理、融资等，采用PPP方式，有些情况下整个项目都可以采用PPP模式。PPP模式的适用方式很灵活，可视情而定。
4.把握时机
从国际经验看，在当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源、专业技术和人才情况下，如果引入私人部门能提供更高质量和水平的服务，加快项目或服务的执行，政府应欢迎私人部门的参与。政府考虑采用PPP模式时，需满足以下条件：一是服务对象欢迎私人部门的加入；二是潜在私人部门之间要有竞争，有竞争才能降低成本并提高效率；三是对私人部门的参与不能存在法规管制；四是产出可以被简单度量和定价；五是通过与私人部门合作，可带动社会投资。
5.选择合作对象
通过引入合作伙伴，既能引进资金，又能引进先进机制。在选择私人合作伙伴时，公共部门要坚持两个原则：一要市场化，通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的经济实力和专业水平。在引入私人部门时，判断的标准既要看重其资金的性质、来源，还要考察它的资金实力、社会影响、品牌和管理，尽力促进企业经营管理机制的创新。
6.政府监管
政府全过程参与PPP项目，需履行监管职能。要通过监管确定承诺机制，保证企业资产的安全性，降低融资成本，并给企业建立投资激励机制。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。
7.风险管控
从国内PPP项目的实施情况看，大多数项目的风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，难与国际接轨，导致项目财务成本较高；对资本金比例要求较高，无法实现较高杠杆率；需股东提供连带担保，难以实现无追索或有限追索；与国际市场相比，融资成本较高等。因此迫切需要建立公平、有效的风险分担机制，投资人承担建设、经营等风险，超出投资人控制范围的风险应由政府成立专门机构来承担，以实现PPP项目的效率和效能最大化。
借鉴英法经验， 促进我国PPP模式健康发展
2016-06-17 中国经济导报
2014年以来，国务院及相关部门陆续出台数十项推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式的各类文件，全国各地掀起了在基础设施和公共服务领域大力推广应用PPP模式的高潮，有效推动了相关领域投融资体制深化改革。同时，随着各项政策文件的陆续出台和贯彻落实，社会各界对PPP模式的具体特征、运作方式、适用范围、操作规范及利弊得失出现各种不同看法，在实际操作层面遇到各种问题，出现PPP政出多门、缺乏协调、项目落地难、签约率低等现象，影响了PPP模式在我国的健康发展。
为借鉴国际先进经验，促进我国政府和社会资本合作模式健康发展，国家发展改革委投资司和法规司接受英、法两国政府主管部门的邀请，与有关单位组成代表团，对英、法两国PPP政府主管部门、专业研究咨询机构、典型PPP项目进行实地调研和访谈。通过本次访问交流，我们认为，应根据我国的经济社会发展阶段、法制建设及体制机制改革进展等具体国情，借鉴英、法等国际有益经验，完善我国PPP相关政策及制度建设。
1.引进国际经验要博采众长
从英法等国际经验看，各国推广应用PPP模式的做法各不相同。英国的私有化程度较高，在上世纪90年代工党执政期间大力提倡采用PFI（私人融资计划）模式建设学校、医院等社会基础设施，现任政府则力图减轻政府财政负担，尝试更多运用特许经营加财政补贴的模式推进公共基础设施项目建设与运营。法国在基础设施领域私有化程度相对较低，主要采用特许经营模式吸引私人资本进行投资。英法等国推行PPP模式的经验均值得我国借鉴。但是，由于基本国情不同、面临的经济社会环境不同、资源条件及配置机制不同，我国的PPP发展并不能完全照搬任何其他国家的模式。例如，英国的国防大楼及监狱等公共基础设施均采用PFI模式由私人资本进行运作和管理，在我国当前阶段恐难以借鉴。
2.强调发挥社会资本尤其是民营资本的作用
PPP的本意是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，鼓励政府与社会资本投资主体建立起竞争、合作、博弈、共赢的长期伙伴关系，在这个过程中，政府或公共部门给予适当的财政资金支持与引导是合理的，但绝不应为了鼓励更多的PPP项目上马，而无原则、盲目地给予经济激励，让政府投资过多地挤占民间投资，使得我国的PPP项目变质为“公公合作”或者是“以公为主”的合作，难以发挥其对机制创新、打破垄断和提高公共产品供给质量和效率等方面的作用。
我国今后推广应用PPP模式，既要允许独立于当地政府的国有企业以社会资本的身份参与当地PPP项目建设，又要避免违背PPP的应有之义，形成国有资本对民营资本的过度挤出效应。
3.灵活选择PPP的具体操作模式
对于采用PPP模式参与基础设施和社会事业建设的项目，分为特许经营、政府购买服务和股权合作等不同模式。应发挥各自的潜在优势，分别制定相应制度，协同推进撬动社会投资。
对于具有收费基础，并且经营收费能够完全或部分覆盖投资及运营成本，且能通过政府补贴部分资金或经营性资源的情况下，社会资本可以取得合理投资回报的项目，应采用特许经营模式。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资及运营成本的项目，或主要通过政府补贴才能使社会资本获得合理投资回报的项目，可通过股权合作、政府购买服务等方式推进。
4.总结应用我国过去30年积累的宝贵经验
本轮的PPP热，起始于2014年初，通过以过去人们很少使用的PPP概念，推行大量特许经营项目，并将各类特许经营项目视同政府购买服务项目，借鉴英国推广应用PFI的相关做法，出台各种政府文件，将各种广义的和狭义的PPP概念混合使用，并积极创造条件发挥财政资金作为社会资本的引领作用，导致目前社会各界对于PPP的概念认识越来越模糊，这种状况持续下去，不利于特许经营、政府购买服务及股权合作等PPP模式在我国的健康发展。
5.建立完善适合我国国情的PPP治理结构
我国财政部门最近2年推广应用的政府采购类PPP模式，主要借鉴英国政府付费型PFI经验。我国投资主管部门及建设等部门过去30年来推动的特许经营类PPP模式，更多地借鉴了法国经验。法国倡导建立双重PPP制度体系，将特许经营和政府购买服务都纳入法国的PPP制度框架。我国可借鉴法国经验，分别制定特许经营类PPP和政府购买服务类PPP制度体系。在项目审查方面，应明确所有PPP项目都应纳入公共投资基本建设程序进行管理，重视从发展战略、产业政策、行业准入等角度进行审查。
6.积极推动特许经营立法
我国目前关于PPP立法的呼声较高。我国的PPP立法，也应借鉴国际经验。英国遵循判例法，因此英国没有针对PFI或PPP的立法，而是针对PFI制定标准合同指南以供参考。法国属于大陆法系，分别制定针对特许经营、CP和私有化模式的法律。
鉴于特许经营类PPP模式在我国当前发展阶段具有特殊重要地位，我国目前不宜推动PPP立法，而是强调要进行特许经营立法，并且明确提出特许经营立法不是PPP立法。对于政府付费类PPP模式，应纳入政府采购法的范畴进行监管。特许经营立法的目的，是要把特许经营的一些“核心原则”明确下来，而不是对特许经营项目操作提出具体的实施方案意见。
7.完善PPP项目评估论证制度
推广应用PPP模式，要坚持过去30年来证明行之有效的做法，继续重视可行性研究和评估论证工作。除对特许经营和股权合作类PPP项目继续要求加强可行性论证工作之外，对于政府采购类PPP项目，也要明确应在可行性研究和项目评价的基础上，将采用PPP模式（实际上是英国的PFI模式）与传统政府采购模式进行对比分析，确保从项目全生命周期角度分析，采用PPP模式能够提高政府采购服务的质量和效率，降低采购成本。
完善推广运用政府与社会资本合作PPP模式
的创新做法、成效、问题和政策建议
2016-03-15 桂林市财政局
一、创新做法及成效
桂林市已制定下发《关于在公共领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案》， 2015年只有7个项目录入财政部PPP信息平台，目前有进展的桂林市第二水源工程项目已召开协调会，会议基本达成由业主方进行实施方案的拟定及公开招聘第三方专业机构，待实施方案确定后，再由第三方专业机构进行物有所值评价及财政承受能力论证工作。第三方专业机构完成相关工作后，财政将组织专家组对物有所值评价及财政承受能力论证进行评审，如项目符合相关条件，就可省级以上的信息平台公开发布招商信息，进行社会资本的招商工作。
二、存在的问题
（一）整体推广运用政府与社会资本合作PPP模式进展较慢，适合采用PPP模式推进的项目一般是具有一定盈利性质的项目，目前存在建设资金缺口的项目大多是纯公益性、无经营性的项目，且PPP项目要求至少10以上的合作期限，很多项目难以通过PPP模式实施建设。
（二）全区PPP咨询机构库尚未建立，目前市场上专业提供PPP专业咨询服务和有成功实施经验的咨询机构较少，且收费昂贵。物有所值评价和财政可承受能力论证缺乏专业人才。
三、政策建议
（一）尽快成立桂林市PPP工作领导小组，由市领导任组长，建立PPP工作协调机制。
虽然全国的PPP项目推进工作由国家财政部牵头，但在前期项目征集阶段发改部门和各行业主管部门必须发挥重要作用。行业主管部门和发改部门应根据本辖区国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划，遴选潜在可实行政府和社会资本合作模式。
（二）根据桂林市实际情况，合理设置部门分工。
1．为了加快PPP项目推进，建议参考柳州、钦州、玉林、百色、贺州、河池等市的做法，桂林市PPP工作由发改部门牵头，市财政部门着重在财政承受能力论证和政府采购等环节上把关。
2．建议参考南宁市做法，成立全市PPP中心，统筹推进全市PPP工作。
3．如果上述方案均难以操作，建议参照北海市做法，在全市PPP工作领导小组下设两个办公室，其中项目管理办公室设在市发发改委，资金管理办公室设在市财政局。
（三）积极研究推出几个高质量的PPP项目，抓紧报批并及时开展先行先试，取得经验后进行推广。
（四）各级政府部门要加强舆论宣传引导，提高政府、社会投资者对PPP的认知度，营造推广运用PPP模式的良好氛围。
PPP模式在湘东落地开花
可直接撬动社会资本总投资86.8亿元
2015-08-10萍乡日报
本报讯(刘传焕记者刘婧)日前，全省重点建设项目——总投资5.54亿元的萍乡陶瓷产业基地铁路专用线相继完成主体工程和焦化区铺轨工程，年底将全线通车。该项目由江西赣铁投资发展有限公司、萍乡市湘通投资有限公司、萍乡弘源煤化工有限公司共同投资建设,采取政府与社会资本合作方式进行建设和运营。这是湘东区为化解基础设施建设融资难题，积极运用政府和社会资本合作(PPP)发展新模式，鼓励和引导社会投资，全力推进项目建设的又一成果。
加强组织领导，强化学习培训。近年来，为增强地方政府融资平台的造血功能，湘东区高度重视PPP模式推广工作，成立了领导小组和专门机构，积极开展PPP项目的征集、汇总、筛选、组织策划、宣传培训等工作。针对不同层次学习培训上百人次，加深相关工作人员对PPP融资新方式的掌握和理解。同时，加强PPP项目相关政策、运作模式等具体问题方面的宣传力度，增强项目实施单位、主管部门的实际操作能力，并运用国家或其他省市成功案例进行示范引导，消除投资者顾虑。
精细项目遴选，广泛招商洽谈。今年3月，区发改委牵头，按照基础性、服务性、公益性、优质性的原则遴选项目，选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、使用者付费为主体的典型项目，各相关部门也迅速择优上报一批拟建设的PPP项目。同时，从各乡镇街和部门上报的32个项目中，筛选12个作为第一批PPP重点项目，上报至省、市发改委。5月，该区又进一步梳理了一批PPP项目，在第一批上报基础上再次补充申报7个PPP项目。为撬动更多的社会资本服务基础设施建设，在2015年全区“三大工程”27个重点项目全面铺开时间节点上，该区从领导到部门主动出击，通过招商引资等多种方式，南下香港，北上北京，广泛开展多次洽谈，积极寻找社会资本合作方。 PPP模式在全区多面开花。在第一批全省PPP项目省储备库中，该区就有5个项目列入项目库中，总投资25.8亿元。在2015年全省第一批政府和社会资本合作(PPP)项目推介会上，湘东区的工业园铁路专用线项目成为我市推介的三个项目之一，同时还列入国家发改委第一批PPP项目库。另有萍乡实验学校麻山新区项目、江西湘东区工业园污水处理及配套管网建设等4个项目有望列入到第二批全省PPP项目库，其中麻山生态新区基础设施建设项目、陶瓷产业基地西区扩区工程两个项目成功列入国家发改委PPP推介项目。目前，运用PPP模式与东方园林公司签署了24亿元的麻山生态新城建设项目合作备忘录；运用ROT模式与同济堂医药有限公司签署了9000万元的湘东区人民医院建设项目合作协议。截至目前，湘东区共申报PPP项目19个项目，可直接撬动社会资本总投资86.8亿元，将有力推动全区经济更好地转型发展。
鄞州导入PPP模式破解城市内河治污难题
2016年07月13日 鄞州区城市管理局
鄞州区自2009年起对城区河道开展三年一轮的内河整治，但是整治工程结束后，部分河段又出现污染反弹现象，事实证明，重建设、轻养护的传统办法无法根治城区内河污染问题。为此，该区创新管理理念，于2011年在省内率先导入PPP模式，吸引社会资本积极参与城市内河污染治理，尝试通过政府购买水质养护服务巩固河道整治成果。从2011年至2016年，该区开展水质养护的内河数量已从最初的5条扩展到如今的54条（不包括认管认养在内），养护面积从7.02万平方米增加到83.05万平方米，养护范围已实现中心城区河道全覆盖，并逐步向周边扩大。PPP模式治河既使政府摆脱了以往既当裁判员又当运动员的尴尬角色，又大大提升了治污的效果，目前，该区已基本消除内河黑臭现象，主要景观河道和一般养护河道基本实现Ⅴ类水目标，并有望于2016年底前实现Ⅳ类水目标，其中，院士公园河被评为2015年宁波市唯一一条城区内河Ⅳ类水体达标河道。主要做法如下：
建立伙伴引入机制，导入公私合伙制参与内河治污
一是设定准入门槛实行高标筛选。在筛选水质养护公司时，严格把关准入门槛，保证河道管养水准，要求养护公司的营业执照经营范围中包含水质养护、提升、净化或水污染防治等相关内容，且需具有由省级及以上环境保护产业协会颁发的环境污染治理工程总承包资质正式证书。该区目前参与内河水质养护的7家单位均为行业领先企业，其中不乏河道生态治理骨干企业及国家级高科技环保公司，如负责万达环河、区府环河、华茂支河等景观河道水质养护的浙江天韵生态环境工程有限公司旗下拥有国家重点分实验室、生态技术研究院、环境监测中心和种苗繁育中心等分支机构，已为全国100多个城镇、400多条河道、5000多万平米水体实施了水质提升和生态修复工程。
二是分段招标建立良性竞争机制。把城区内河水质养护分成9个标段进行公开招标，综合考虑公司实力、管理水平和投标金额等因素，确定浙江天韵、宁波立升、宁波清川、上海水生、浙江泰来、南京金禾水、宁波伊玛7家专业环保公司，分别包干9个标段的内河水质养护工作，促使养护公司在养护质量、管理水平和应急保障方面进行“比、学、赶、超”，充分利用市场杆杠激发企业内部管理活力。
三是明确报价上限节约养护经费。该区2011年通过PPP模式对首批5条内河开展水质养护提升工程试点时，养护费用为平均每年每平方米40元，且经费拨付未与工作实效挂钩。2012年在吸取试点经验的基础上，完善经费定价及拨付机制，以政府购买水质养护提升服务的模式面向全国公开招标，确定河道养护价平均每年每平方米不超过30元，并开展月度考核，养护经费在考核后视考核结果予以拨付，此前的养护资金、设备投入及人员管理等所有前期费用均由养护公司垫付。目前，该区83.05万平方米水域的年度水质养护经费为2869万元，平均每年每平方米34.5元，相比于2011年节约了13.7%。
优化养护作业标准和工艺，提高水质养护水平
一是创新分类养护标准。按照分类养护原则，重新制定河道养护目标，如新标准中要求各养护公司按照景观河道不低于5%，一般河道不低于3%的比例进行水生植物的种植和维护。同时，规定对三次考核不合格的河道实行降级处理，如“景观河道”三次考核不合格将降为“一般河道”，养护经费降为原来的70%。自去年5月实施新标准以来，已先后有5条河道被“降级”。
二是优化生态育水工艺。该区在PPP模式治理河道污染中，明确规定只允许采用生态友好技术，不允许使用絮凝剂等化学手段，以免对河道带来二次污染及其他不确定的风险和后遗症。目前，城区内河治理已经集合了一系列国内外先进甚至顶尖的治水理念和技术，如拥有我国自主知识产权的微纳米气液分散技术，在国内首次成规模投入内河治理中，对重污染水域的除臭转清和水体长效修复尤为有效；宁波伊玛环保生物技术有限公司采用的新型生物水处理工艺MBR点源控制技术，则具有有机污泥零排放、无二次污染等优点。
三是明确河道景观标准。除了对景观河道和一般河道的水生植物种植面积有具体规定外，还要求各养护公司合理分布不同的植物种类，如每条河道必须同时具备挺水植物、浮水植物，有种植条件的还需种植沉水植物和护岸植物，其中挺水植物加护岸植物的比例不小于种植面积的30%，整个标段挺水植物加护岸植物的比例不小于40%。此外，河道景观需做到“四季常绿，三季有花”，景观河道确保4-11月有景观花卉，一般河道确保5-11月有景观花卉,且花卉比例不低于20%。
建立“三法合一”考核机制，完善服务监管与评价体系
一是月度综合考核。一方面，对养护设施的开启、水生植物的维护、药剂菌种投放、内河水质感官等情况加强日常巡查考核；另一方面，推出“2+X”考核模式加强水质检测，即通过两家第三方检测单位对养护河段内的水质进行每月两次的定期定量检测，同时邀请一家具备资质的官方检测机构对两家第三方检测单位的检测结果进行不定期抽样对比，根据误差情况对两家第三方检测单位实行考核，填补了原来对第三方检测单位零监管的空白，确保了检测结果的公正、准确。该区按照日常巡查考核20%、水质检测考核80%的比例对水质养护公司的工作进行综合评定，实施依效付费。
二是单因子考核。在月度综合考核的基础上实行单因子考核，针对重要指标加强考核针对性，更加科学有效地评价水质养护效果。对照Ⅳ类水质指标，对高锰酸钾指数、氨氮、总磷、透明度4个单项指标划定达标等级，对未达标的养护公司罚扣1%-5%养护经费，如某条河高锰酸钾指数离Ⅳ类水标准差距为3个等级，则罚扣月度养护经费的3%。
三是河道捆绑考核。月度考核合格后只拨付水质养护经费的80%，剩余20%在年度考核达标后才予以发放。若某条河道年度内累计3次月度考核不合格，除执行正常扣款责任外，还要扣除该河道全年水质提升服务费用的20%；若某条河道年度内累计4次月度综合考评不合格，则将罚扣该河道养护单位整个养护标段总金额的20%。