推进财政管理体制改革
激发县乡镇经济活力
财政是国家治理的基础和重要支柱，全方位推进财政管理体制改革，是建立现代财政制度的历史性要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的必由之路，是新形势下全面深化改革的重要抓手，更是加快推动经济实现高质量发展的关键举措。为此，许多地方弘扬敢闯敢试、敢为人先的改革精神，科学谋划、精心组织，使财政管理体制改革向纵深推进，其经验做法值得借鉴参考。
●经验做法
一、预算管理更加规范完善
一是转变预算管理重心，进一步明确预算管理权责。财政部门“抓住两头，放开中间”，聚焦预算编制和预算监管，业务主管部门全面负责本部门资金分配和预算执行。二是提高预算执行效率，将部门预算编实编细，优先保障中央、省和市部署的重大改革、重要政策和重点项目资金需求；优化完善部门项目体系，以单位为主体，加大项目清理整合归并力度；简化国库集中支付审核程序，改进政府采购流程，加快基建项目启动时间；对转移支付项目进行整合归并，实施项目清单式管理，将项目清单与资金同步下达到区。三是全面实施绩效管理，推动项目绩效管理向部门整体绩效管理拓展，将绩效目标编制范围覆盖至一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、财政专户资金等五本预算。四是加大财政统筹力度。通过“处置、置换、收回、增缴”等方式，统筹各类闲置低效的存量资产和资金，增加政府收入的有效供给，发挥财政资金的使用效率，为广州市经济发展和民生保障工作提供有力支持。
二、财政事权与支出责任划分改革有序推进
研究拟订市级与区级财政事权和支出责任划分改革实施方案及基本公共服务领域子方案，并按程序报请市委市政府审定印发。方案在贯彻落实新一轮市对区财政管理体制方案的基础上，根据中央和省对财政事权与支出责任划分改革要求，明确在省统一部署下，分年度、分领域推进市区财政事权和支出责任划分改革，加强基本公共服务保障能力，率先基本建立现代财政制度，推进广州市各级政府事权规范化、法律化，明确广州市财政事权和支出责任划分改革的职责分工、时间和工作安排。方案明确基本公共服务事项财政事权和支出责任划分的基本思路和划分原则，直接划分部分最基本公共服务事项的财政事权和支出责任，既实现财政事权和支出责任划分改革的重点突破，又为后续推动分领域财政事权和支出责任划分改革提供引领和支撑。
三、绩效管理改革取得新突破
一是加强预算绩效管理顶层设计，着力构建“全方位、全过程、全覆盖、全公开”的预算绩效管理模式。二是以预算绩效管理规范化、整体化、公开化建设为抓手，促进绩效管理融入预算编制、执行、监督、决算全过程。抓好绩效目标源头管理，实现一般公共预算支出项目绩效目标公开的全覆盖；创新绩效运行监控机制，构建“1+1+X”的部门整体监控体系；建立“全面自评、部分复核、重点评价”的绩效评价机制，“调整、整改、报告、公开、问责”的综合应用机制，推进部门整体绩效管理试点工作，构建部门整体全闭环绩效管理机制；指导各区加大预算绩效管理工作力度，推进广州市预算绩效管理区域均衡发展。预算绩效管理工作经验先后获得人民日报、羊城晚报等国内主流媒体的报道宣传。
四、事业单位政府购买服务改革进一步深化
一是提早谋划，制定年度工作要点，明确政府购买服务工作目标任务，细化工作举措，提出工作要求，落实部门责任。二是加强预算管理，指导市直部门做好2019年度部门预算政府购买服务预算编制。
五、地方税体系建设扎实推进
认真履行市综合治税工作领导小组办公室的职责，进一步规范涉税信息共享工作，修订出台广州市综合治税信息共享工作制度、综合治税信息共享目录(2018年版)，不断提高综合治税信息共享水平。按照广东省的工作部署开展重点企业税源调查快报工作，规范广州市税源控管。做好广州市环境保护税、城市维护建设税等地方税专题调研并上报省财政厅，为广州市完善地方税体系建言献策。配合税务部门落实环境保护税、个人所得税等税收改革政策，协调解决改革中出现的问题，深化税制改革。立足于广州的发展定位和实际，积极关注中央、省层面政策动向，保持与广东省财政厅的密切联系，初步完成有关粤港澳大湾区广州税收政策需求的梳理和论证工作。
六、财政信息公开进一步深化
积极打造“透明预算”和“阳光财政”，结合市人大对部门预算审查的要求，制定广州市部门预决算公开模板，将部门预算公开工作开展情况纳入部门绩效考核范围，引导市直部门统一公开年度预决算。基本实现部门预算全口径、全范围公开，公开内容不断细化，并在公开的时间、范本、内容、形式、程序上实现“五统一”。部门决算公开突出绩效管理的特点，全面披露部门全过程绩效管理，涵盖部门预算事前、事中、事后管理全流程。
大连完善县乡财政管理体制
一、扩大乡镇财政自主权
以预算法为遵循，以分税制体制为基础，坚持财权和事权相匹配，合理划分乡镇收入范围，适度向基层倾斜收入和财力；科学界定县、乡事权和支出责任，因地制宜实施“统分结合”、“分灶吃饭”，进一步理顺县级和乡镇财政分配关系，充分调动乡镇当家理财、发展经济、培植财源、招商引资、组织收入的积极性，激发乡镇自我发展动力，健全乡镇自行规范、管理的能力和激励约束机制，推动、保障县域经济和县乡财政持续稳定发展和良性运行。
二、科学界定县乡事权范围和支出责任
要按照财政事权与支出责任相匹配的原则，合理划分县乡政府财政事权和支出责任，按照行政效能和规范高效运行要求，适度上移县级支出责任，体现对乡镇的政策倾斜。受益范围覆盖全县、信息复杂程度低的基本公共服务应作为县级事权，支出责任由县级承担，不得要求乡镇安排配套资金；受益范围跨区域的基本公共服务应作为县乡共同事权，支出责任要根据县乡政府的职责范围以及收入划分情况，实行县乡按比例分担，县级要考虑乡镇财政状况，主动承担更大的支出比例，鼓励乡镇因地制宜自主决定本地区的项目安排；地域性强、信息复杂程度高的区域性基本公共服务应作为乡镇事权，支出责任由乡镇承担。为确保政策连续性和新体制的良性运行，原则上乡镇教师人员工资划入县财政支出予以保障。县级政府应强化统筹所辖乡镇协调发展职责，统筹各类资源，加大对乡镇特别是困难乡镇财力等补助，缩小区域差距，减轻乡镇政府财政负担，确保区域均衡发展。
三、合理划分收入范围
按照收入和财力向乡镇倾斜、确保乡镇财政收入持续稳定增长的原则，合理划分县乡政府的财政收入，进一步理顺县级和乡镇收入分配关系；对适宜留在乡镇征管的财政收入项目要全额留在乡镇，作为乡镇的固定收入；对于县乡的共享收入，要加大乡镇的分成比例。
四、加大对乡镇的政策支持力度
增强乡镇财政实力，自2018 年起，三年内增量财力全部返还乡镇，推进乡镇财政收入持续稳定增长，提升乡镇工资发放、机构运转、社保缴费等基本保障能力。对水源地乡镇给予政策倾斜，鼓励其发展旅游业和现代服务业，新增企业实现的税收全部留给水源地乡镇。加大对少数民族乡镇转移支付，支持其社会公益事业和少数民族地区特色农业经济项目发展。认真研究不同乡镇发展状况和发展潜力，科学制定发展目标，实行奖补政策，加大对经济社会事业发展较快的乡镇激励力度。鼓励乡镇招商引资上项目，对乡镇招商引资企业入驻乡镇外县级以上工业园区的，依据“飞地经济”税收管理，实现的财政收入原则上大部分给予乡镇分成。
五、加强乡镇财政收支管理
乡镇财政预算按照“保工资、保运转、保民生”的序列统筹安排支出预算。统一乡镇财政预算编制政策、编制要求，全面推行支出预算标准体系建设，规范乡镇预算编制，硬化乡镇预算约束，强化预算执行管理。严格税收执法，严禁收入混库串库、引税拉税等行为；加强和规范乡镇财政国库集中支付制度改革，推进乡镇国库集中支付全覆盖。对视同乡镇管理的街道，可根据财政管理的实际需要，恢复设立乡镇一级国库。加大乡镇财政资金监管力度，推进预决算公开，建立预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督“四位一体”的管理格局。严禁乡镇举债，防范和化解债务风险，实现财政收支平衡。加强乡镇财政规范化建设，规范经费支出，严格资金监管，确保乡镇财政管理体制安全、规范、高效运行。
六、建立绩效考评长效机制
市政府将把完善县乡财政体制工作纳入对区市县政府绩效考核体系，并把考核结果与干部的任用、奖惩挂钩。区市县政府要根据所辖乡镇的不同发展状况和发展潜力，科学合理确定乡镇财政收入规模及收支平衡目标，形成有约束力的目标管理体系，把财政发展目标作为乡镇政府经济工作目标的重要内容来考核，强化乡镇政府的责任，并对调整完善后的乡镇财政体制及时进行阶段性评估，年度终了对实施效果进行绩效评价。
一、出台实施意见
2017年大兴区启动区与镇街基地财政管理体制改革，出台了《大兴区政府关于调整和完善区与镇街基地财政管理体制的实施意见》。1、事权与财力相匹配。明确镇街财政支出的范围和责任，合理划分收入，将更有效率的支出事项划转至镇街。2、财力向下倾斜。在保持现有区与镇街财力格局总体稳定，适当增强区级调控能力的前提下，下倾财力，增强属地统筹发展能力，促进基本公共服务均等化。3、分类管理与突出重点相结合。综合考虑各镇街功能定位、发展水平、重点任务等因素，实施分类管理，对重点小城镇、疏解整治和管控任务重的镇街加大支持力度。4、激励发展与体制约束相结合。强化体制约束力，建立健全考核体系和激励奖惩机制，充分调动属地发展经济的积极性。5、健全财政转移支付制度。提高一般性转移支付的比重，增强属地统筹能力，促进地区间财力均衡，逐步规范并建立健全专项转移支付制度。
二、提高财政资金的使用效率
财政资金在投资对象上，必须遵循集中原则，注重整体利益，放眼长远利益，以求达到社会效益最大化。同时，要从不同的途径入手，加强收支管理，合理选择投资目标，及早谋划财政支出项目，切实提高财政资金的使用效率。
三、理顺区与镇街财政分配关系
一方面，继续实行“分税制”下的区与镇街财政管理体制，在强化体制约束力的基础上，充分调动属地发展经济、调整产业机构的积极性。另一方面，稳妥推进区与镇街事权与支出责任划分工作，合理划分镇街收支范围，保障镇街机构运转和各项事业的发展。此外，合理划分区镇街税收分成比例，进一步完善增值税、水资源税、环保税等税种的分成比例。
四、加强财政资金的有效监管
在监管方面，建立区、镇、街三级财政资金监管系统，及时掌握各预算单位财政资金的拨付情况。在内控方面，根据工作职责，完善不相容岗位分离制度和岗位间监督制衡机制，对关键部门和岗位要定期轮岗，保障人员和资金双安全。在绩效方面，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，以提高财政资源配置效率和使用效益。
五、增强财政的保障和统筹能力
首都镇街财政管理体制改革，要聚焦新形势下生态环境、城市治理、功能疏解等方面重点任务，把财力更多地下沉到镇街，做到事权与财力相匹配，从根本上解决财政资金有效使用问题。同时，积极发挥财政体制改革基础性作用和宏观调控功能，健全完善区对基层镇街转移支付制度，在保障镇街各项事业发展的同时，进一步提升镇街财政预算管理水平和基层政府管理效能，更好地促进首都产业结构调整和区域协调发展。
福泉“四打破”深化
财政管理体制改革
一、明确事权责任,打破传统管理模式
一是按照“责权对等”的原则，对市乡两级的事权责任和财政支出责任进行全面梳理、科学划分，乡镇（街道）能承担的就划给乡镇（街道）承担，不能承担的由市级统筹安排，进一步规范了乡镇（街道）的财政支出范围，有效避免了乡镇权责不清、支出责任不明的状况。二是乡镇（街道）教育、卫生、交通、农业等方面事业发展支出费用统一由市级财政承担，使乡镇（街道）公共事业发展投入得到有效保障，并充分赋予乡镇（街道）自主安排本级预算、管理财政收支的权限,提高乡镇（街道）经济社会发展的主动性。三是按照“合理规划、促进发展”的原则，结合乡镇（街道）经济基础水平、产业发展状况，将全市8个乡镇（街道）年度公共财政收入增长率目标分别确定为12%、10%、8%、5%四个档次，便于乡镇（街道）合理部署年度工作目标，找准努力方向。
二、创新支付制度，打破资金划转方式
一是乡镇（街道）工资、社会保障类支出经费统一由市级财政通过转移支付划拨，个别乡镇自身财力较紧，年人均运转经费不足1.5万元的，差额部分由市级财政通过转移支付进行补足，保证乡镇（街道）工资、社会保障资金正常发放和工作机构正常运转。二是建立健全村级农业生态、一事一议、工程协调、小城镇建设等专项转移支付项目，加强对财力紧缺乡镇（街道）的资金扶持，使各乡镇（街道）都有一定财力发展辖区社会事业，促进乡镇之间均衡发展，保障广大群众共享改革发展红利。三是乡镇（街道）自身运作土地出让产生的土地出让金，其市级留存部分全部转移支付给乡镇（街道）。2015年拨付给乡镇（街道）土地出让收益共2532万元，极大地支持了乡镇（街道）基础设施建设。
三、保障收入来源，打破单一征收渠道
一是按照“属地征管”的原则，以税种为基础，合理划分市、乡两级财政收入比例，在目前国家执行的15个税种中，所征税收全额划拨给乡镇（街道）的有3个，市乡两级按比例分成的有10个，且乡镇（街道）最低分成比例不低于30%。同时，针对纯农业乡镇税源单一、税收总量较小的实际情况，对烟叶税制定了专门的征收管理办法，确保农业乡镇也有稳定的收入来源。二是按照“多劳多得、效率优先、兼顾公平”的原则，将市、乡两级财税收入分成比例划分为6:4、5:5、4:6、3:7、2:8五个档次，分成比例适度向农业、贫困乡镇倾斜，使农业、贫困乡镇也能在改革中受益，进一步激发农业、贫困乡镇干事创业热情。三是狠抓招商引资、项目融资、工程建设促财源增长。各乡镇（街道）通过以商招商、领导招商、服务招商等方式，积极引进福泉国际汽车城、贵州百通（福泉）汽配基地、美盛花园、风邻天下、印象山水城市综合体、金域龙庭二期等重点项目98个，为财政增收夯实了税源基础。
四、强化组织保障，打破岗位职责限制。
一是在乡镇（街道）财政所设立预算会计岗位，履行收入分解核算、预算决算编制、资金调度、资金结算等职能，确保乡镇财政预算工作有专人负责，为实现“一级政府一级财政”提供组织保障和人力支撑。二是各乡镇（街道）普遍成立以行政首长为组长，分管领导为副组长，财政所、经济发展办公室等相关科室负责人为成员的协税护税工作领导小组，建立健全工作运行机制，加强对税源、税种、税率等业务知识的指导培训，提升业务人员协税护税、收支管理的能力和水平。
涟源勇闯新路
推进财政管理体制改革
一、全面监管，有效规范了乡镇财政管理
进一步完善“乡财市管乡用”制度，在以乡镇为独立核算主体不变的前提下，对乡镇财政采取“预算共编、资金统拨、支出控制”的管理方式，由市财政统一管理各乡镇财政资金，并分乡镇进行财务核算，把财政监督贯穿于乡镇财政财务管理的各项资金、各个环节。特别是对资金下达、资金使用情况及使用效益，做到事前预警、事中跟踪、事后问效的全过程监控，便于强化对乡镇财政收支管理，从严控制一般性支出，确保收入有据、支出有序、收支有度，推动乡镇财政财务管理工作规范化、科学化、精细化。同时，扎实推进乡镇财政组织机构标准化建设，乡镇财政所人事、编制、行政、业务由市财政局直接管理；财政所人员教育、培训、调动、任免由市财政局负责实施，日常工作、工资福利、人员经费、党团关系由乡镇负责管理，真正发挥好乡镇财政所“管家”职能作用。
二、兜底保障，有效减轻了乡镇财政压力
针对乡镇保运转、保工资困难的问题，新体制中进行了根本性的改革。涟源市按上级有关政策规定和乡镇实际情况，结合市财政财力状况，在人员经费、行政运转经费、专项经费以及其它经费等方面确定标准，保障乡镇基本财力，乡镇收入支出全部纳入预算管理，并对乡镇在编在岗人员不区分供养类型，实行统一供养标准和工资发放方式，统一“四险一金”。同时，此次改革重点考虑了乡镇基本财力保障和促进乡镇发展扶持资金，涟源市财政承担了乡镇大部分的刚性支出，初步测算，市财政每年对乡镇补助支出增加1亿元以上。乡镇财政压力得到有效缓解，乡镇领导干部可以不再为保运转、保工资而东奔西走，可以腾出更多精力和时间来抓发展，保稳定。
三、盘活资产，有效遏制了乡镇债务增长
目前，乡镇财源基础薄弱，大部分乡镇或多或少存在债务，财政普遍困难。为帮助乡镇化解债务存量，涟源市积极鼓励支持乡镇盘活土地资源和闲置资产，对有偿债任务的乡镇，土地出让收入全额返回乡镇，按不低于50%的标准用于偿还债务；对已偿还或没有债务的乡镇，土地出让收入按《涟源市人民政府关于进一步规范本级国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知》(涟政发〔2013〕12号)的规定执行；对乡镇资产处置所取得的收入全额返回，用于偿还乡镇债务。针对涉及个人筹融资借款利息，涟源市顶住风险和阻力，出台了筹融资降息办法，债务利率统一调整为年利率10%，从2016年1月1日起执行。
四、转变职能，有效释放了乡镇发展活力
这轮乡镇财政管理体制改革，涟源市取消了对乡镇的税收任务考核，乡镇各项税收收入和煤炭税费统征返回收入划归市管，税收由税务部门依法及时足额征收，实现征收主体和征管责任归位，促使乡镇政府工作的重心转移到社会管理和公共服务职能上来。同时，涟源市进一步完善促进经济发展的激励机制，安排综合治税、招商引资专项资金，对工作力度大、成效显著的乡镇，采取“以奖代补”的形式予以扶持奖励。并出台了《涟源市专项资金(基金)管理办法》，对专项资金的设立、分配、使用和管理进行全面规范，统筹调剂有限的财力支持乡镇基本建设。
●经验启示
一、改革措施要实在
改革要结合实际，坚持“问题导向”和“需求导向”，因地制宜、对症下药，统筹把握好原则性和灵活性、普遍性和特殊性的关系,改革措施要充分考虑各县乡镇（街道）的工作重点、经济水平和产业状况，尽量体现公平、激发活力、促进发展，要合理确定县乡镇（街道）的税收基数、增长幅度和分成比例，保障县乡镇（街道）可支配财力，激活了县乡镇（街道）发展内生动力和自主发展能力，促进县乡镇（街道）同步协调发展。
二、财权事权要匹配
随着近年来公共财政支出范围进一步扩大，县乡镇（街道）财政支出能力逐步不能满足发展新形势的需要。改革以来，通过明确事权责任、合理划分市乡两级税收分成比例等措施，稳步提升了县乡镇（街道）财政收入保障水平。同时，充分考虑了县乡镇（街道）的承受能力，合理界定市乡两级财政支出责任，刚性支出统一由市级财政承担，进一步减轻了县乡镇（街道）财政支出负担，确保财政支出责任与支出能力对等，逐步实现了“一级政府、一级财政”的管理体制。
三、监督管理要到位
财政管理体制改革后，县乡镇（街道）财政实力、可支配财力稳步提升，个别乡镇（街道）每年可支配财力增大，自主理财能力、发展能力面临新挑战，要加强对县乡镇（街道）资金管理使用的业务培训和监督指导，进行必要的合法性、合规性监管审查，确保县乡镇（街道）依法、科学、民主理财，切实保障资金安全，提高资金使用效率。
四、机构设置要合理
完善机构设置，是推进财政管理体制改革的重要保障。按照“一级政府、一级财政”的改革要求，进一步充实了县乡镇（街道）财政机构工作力量，设立专职预算会计岗位，明确工作职能职责，为改革提供了人才保障，提升乡镇（街道）财政收支、留存管理能力，使乡镇（街道）逐步实现从“乡财市管”的“报账员”到“自主理财”的“管理员”角色转变。
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