“飞地经济”是区域经济发展的一种新形式，它主要是将政治意义上的飞地概念引入到经济领域，飞地经济的载体是园区、基地或者城镇。通常指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的各种经济产业园区，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。“飞地经济”已经成为地方探索区域合作模式的有效形式和推进区域协调发展的突破口。近年来，一些地方对“飞地经济”进行了积极的探索，形成了灵活多样的合作模式。这些合作模式积累了不少好经验好做法，对推动区域协调、协同、共同发展发挥了积极作用，值得我们参考借鉴。
●经验做法
深汕特别合作区探索
“飞地经济”新模式
一、创新“飞地经济”模式，增加深汕两地政府的合作发展动力
一是明确合作目标。双方采取的合作模式为：汕尾所有、深圳所用，汕尾管辖、深圳开发，汕尾发展、深圳拓展，汕尾空间、深圳形象。二是明确合作双方职责。深汕园享有地级市一级管理权限，深圳主导经济建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。充分发挥深圳的主导作用，通过引入深圳的发展理念、科技、人才与市场的优势，突出深圳元素，按照深圳质量、深圳标准、深圳效率，把深汕园当成深圳的行政区来进行高标准建设；汕尾进行征地拆迂和社会事务管理，实现双方比较优势叠加。三是建立合理的利益分享机制。深圳、汕尾两市在 GDP、财税、土地收益等方面实施利益分成。深汕园 GDP 按深圳 70％、汕尾 30％比例计入两市指标。深汕园财税扣除省获益部分后，深圳、汕尾、深汕园按 25％、25％、50％比例分成；2011-2015 年，深圳、汕尾将所得分成全额返还园区；2016-2020 年，深圳、汕尾将所得分成 50％返还园区。深汕园土地出让净收益按12％比例分配给汕尾市；2011-2015 年，汕尾市将土地收益全部返还深汕园；2016 年后由汕尾市决定使用。四是创新协调运行机制。省级层面，由省领导直接分管协调；市级层面，实行深汕两市高层联席会议制度；深汕园层面，实行目标控制管理，强化督查督办职能，建立平时和年度相结合的“双考核”机制，切实提高执行效率。
二、创新管理运营体制机制，激活企业的内生发展动力
一是优化政务服务。汕尾市政府推行“一门式、一网式”服务模式，建立多部门联网审批“绿色通道网”。加强落户项目跟踪服务，实行“一个项目、一名领导、一支工作队伍、一笔工作经费”的协调服务机制。构建中小企业公共服务平台，支持企业转型升级发展。二是提高项目招商效率效益。围绕千亿产值目标提升招商工作的质量和效益，引导产业链以“深圳总部 + 深汕基地”模式跨区域对接融合，着力打造产业集群。着重与深圳主导产业及未来产业相配套，重点发展新一代信息技术、海洋产业、航空航天等主导产业，围绕龙头企业重点打造云计算、绿色建筑材料、港口物流等产业集群。三是加大产业扶持力度。制定出台了产业园区提质增效系列激励政策措施，形成市一级优惠政策、珠三角支持性政策和省鼓励政策的三重叠加。出台了财政扶持产业、政府投资引导基金、财政资金“贷转补”等政策文件，对企业科技创新、品牌建设、上市培育、创新创业等予以资金补助。四是优化交通设施建设。以交通先行着力增强区域吸引力。依托厦深铁路加快开通深汕捷运化列车等重点项目。积极稳妥推进区内路网等市政基础设施建设，有效完善深汕园的交通条件。五是完善配套服务。依托深圳金融配套齐全优势，拓宽企业融资渠道。深汕共建了规模为10亿-15亿元的产业投资基金，且深圳市每年安排8800万元“重点园区重点产业项目”贴息资金，五年共安排4亿元。深汕投控集团以 20亿元资本金为基础，撬动220亿元资金助推合作区建设发展。充分借助深圳市人力资源优势，助推深汕园成为育才、引才、聚才、用才的“人才高地”。
三、创新“特区 + 老区”发展路径，激发老区发展后劲
一是推进基本公共服务均等化。随着深汕园对标深圳着力完善公共服务体系，其成功经验和模式将逐步在汕尾复制推广，助推汕尾在教育、医疗、就业、社保、养老、住房等领域向向深圳靠拢看齐，逐步实现公共服务均等化。二是在老区创建一个现代产业新城。目前深汕园正加速以“产城融合”的理念，通过工业化推动城市化，拉开汕尾整个城市的发展框架，初步建成“港、产、城”相融合发展的现代产业新城。三是完善老区新城生活配套功能。合作区承接了深圳部分城市功能，如大学园、医院、保障房等均完全采用深圳的平台、管理标准和产业扶持政策建设。目前深圳支持建设的三甲医院、人才公寓、高级专家公寓、鹅埠产业核心区公共配套设施等建设正加快推进，城市广场已建成使用。街心公园、开元小区等设施将为深汕两地居民重要的居住配套。与深圳市国资委形成了全面战略合作协议，引进深圳水务、深圳燃气加快合作区水、气、污水处理等配套建设。四是共同树立汕尾新形象。两市建立宣传工作机制，调动政府、媒体、企业、民众、社会组织各方力量开展全方位、立体化宣传。依托汕尾海洋大市的特点，举办了三届“中国·汕尾海洋文化旅游节”，以红海湾沙滩狂欢节、鲘门美食节、汕美生态文化谷旅游节等活动展现汕尾老区的新形象，丰富了当地群众的文化生活。
慈溪-杭州“飞地经济“
的创新实践
一、缜密的分析论证
2016年8月慈溪市互联网办在 《慈溪市互联网发展战略研究》调研中发现慈溪企业家在人脉、视野、格局等方面都需要来自杭州等一线城市的资源，提出了设立飞地解决慈溪 IT人才引进难、留用难的提议。2017年3月赴新昌等地调研飞地模式，并系统研究了长兴、衢州、丽水等多种飞地模式创新实践的利弊，4月份赴杭州考察飞地选址，与网新协商议定飞地合作模式，同时确定一期选址为华联星光时代；5月初经市政府常务会议讨论审议，决定与网新合作共建杭州飞地，签订委托协议；6月2日，杭州飞地开园。慈溪市政府在短短数月内完成选址、装修、招引等工作，将双创空间搬到了杭州，宁波首个异地双创空间顺利诞生。调查研究为谋事之基，慈溪双创飞地设立的过程中，缜密的分析论证为后期的顺利落地和运营奠定了坚实的基础。
二、科学的功能定位
慈溪双创飞地是在作为经济强县市的慈溪，正深入实施“互联网 +”行动计划与“中国制造2025”试点示范建设，加快走在发展智能经济的新征程的背景下设立的，具体承担着异地研发孵化、驻地招商引智、区域经济协作三大功能。 异地研发孵化是基础功能，驻地招商引智是拓展功能，区域经济协作是延伸功能，三大功能相互联系、相互支撑，不仅是作为一个柔性用才载体，为慈溪市内企业在大都市招引人才、借脑研发提供“暖巢”式服务，也作为慈溪开放发展窗口与区域协作平台，让本地智能经济主动对接杭州信息经济，为服务宁波、接轨上海、融入长三角探索新的渠道与路径。
三、新型的运作模式
飞地运作模式的创新是运营商突破常规与政府开明开放相结合的产物。在系统评估飞地已有的三种运作模式利弊的基础上，慈溪双创飞地开创性地采用了政企合作的委托租赁模式，即慈溪市政府委托浙大网新集团作为飞地运营商，统一租赁商务楼宇、代理开展招商引智、受托对接人才及研发需求。政府只出政策给予支持，不对飞地运行经费兜底、由网新自求平衡、自负盈亏。只出管理办法确保飞地按政府的要求运行，但不派人参与管理、也不干预网新的经营活动。这样的模式设计，不仅把慈溪市政府与运营商的利益进行了有力捆绑，也最大限度地降低了政府成本，同时有效地避免了政府对飞地运营的过多干涉。
四、完善的配套设施
双创飞地选址在滨江区滨盛路1776号的华联星光时代大厦，毗邻滨江区政府与金融板块杭州印，坐拥一线江景，综合配套与区位交通条件极佳。华联星光时代大厦本身为城市—产业综合体，星光商圈早已是滨江目前人气最旺的消费、 娱乐、休闲目的地，各种配套、交通资源优势明显，而作为滨江真正意义上的首个高端综合体之上的江景写字楼，华联·星光时代相较传统写字楼而言以更强的配套体系和个性特征，全方位满足职场精英宴客、会晤、商谈等多元需求，堪称滨江最具前瞻性的写字楼代表作。运营团队在承租后布置了招商引智工作站、路演厅（兼会议室）、入驻过渡空间、休闲吧等近600平方米公共空间，又按照不同入驻团队的空间配置及个性需求，统一规划、统一风格完成多区块装修施工，同时分两期装修400多平方米独立分隔、功能齐备的“上林英才”专享空间，服务孵化期的小微型人才团队项目。
五、精心的运营服务
作为专业运营商的浙大网新，对飞地的运营是不遗余力，同时更注重长效机制的建立。在科学把握好优先保障慈溪企业研发团队与积极招引市外创新企业的关系、招引科创型企业与税源型企业的关系的基础上，主要形成了五方面的机制：一是入驻认定机制，制定企业进驻标准，有效避免借慈溪企业名头入驻或转租；二是末位淘汰机制，入驻企业要按单位面积税收贡献及招揽人才等级排位、最后 10%的企业退园重新排队申请；三是招商联动机制，研发型企业进驻飞地，技术开发已达产业化水平或成熟企业直接落户慈溪；四是人才代理机制，解决慈溪企业聘请杭州人才在杭州缴纳社保的难题；五是综合服务机制，免费为入驻企业系列商务活动服务。运营机制的确立确保了招商引智的有序开展和项目质量。
六、精准的政策支持
慈溪市政府将飞地项目纳入全市“互联网 +”重点项目之一，对飞地的扶持政策已包含在产业政策当中，相关资金从“互联网 + ”专项资金列支。政策兜底与市场化运营相结合，前两年过渡期分别给予70%与60%的租金补贴，从第三年开始每年补贴55%，运营方以半价转租给符合条件的入驻企业，差额用于弥补合理空租损失，同直接补贴进驻企业有着本质的区别，运营商承担起联结政府与企业的桥梁。同时，慈溪市的政策导向进一步加大了对科技创新和人才引进的力度，再加上宁波市的扶持政策，形成了较为完善、针对性强的创业创新政策扶持体系。
成都-阿坝州“飞地经济”
横向生态补偿机制的新探索
一、建立市州联席会议制度，联合组建园区管理委员会
在园区管理体制上,成阿两地政府打破行政区划壁垒 ,建立了“成都市-阿坝州共建工业集中发展区联席会议制度”，并将市州联席会议作为园区最高決策机构。在联席会议制度下,设立了成阿工业园区管理委员会，负责园区的发展规划、建设、运营、管理等工作。园区党工委、管委会班子成员以及工作人员由成都、阿坝两地交叉配备或抽派。对于涉及园区建设的重大事项，由成都、阿坝两地政府共同协商一致后确定。
二、共同出资成立园区投资开发公司，建立按约分利的利益共享机制
为搭建工业园区投融资平合,由成都市出资60%、阿坝州出资40% ,共同出资4亿元成立了成阿发展实业公司, 具体承担工业园区的开发建设和产业配套功能、征地拆迁、安置补偿等资金的筹集,并由两地选派领导交叉配备组成公司董事会。其中,董事会共设董事8名,成都市和阿坝州各派出4名,董事长人选由成都市提出,副董事长人选由阿坝州提出。当公司出资额变化、股东变更,以及公司董事会在投融资、担保、资产处置、大额固定资产购置等方面不能形成一致意见时,报联席会议批准后执行。与此同时,园区实行独立管理、独立核算和封闭通行,并建立按股分红、按约分利的利益共享机制,对园区内的招商引资、工业增加值、创汇、税收等主要经济指标,前五年所有收益全部用于园区发展,第二个五年,成都、阿坝按3.5: 6.5分享, 20l9年起成都、阿坝按4 : 6分享 。
三、联合招商引资,促进高端产业集聚发展
成都市和阿坝州两地政府集成利用国家支援灾区产业重建和支援藏区发展优惠政策,以及民族地区独特的税收优惠政策和成都市城乡一体化改革试点优惠政策,围绕节能环保重点产业,积极采取各项举措共同推动成阿工业园区招商引资和开发建设,形成了“l+1> 2”的工作合力。其中,金堂县作为属地政府具体履行成都市的职责,全力做好项目招商引资、征地拆迁 、政务服务等工作；阿坝州政府除负责按入园要求协调阿坝州现有工业企业迁入成阿工业园区之外,还负责与广东、湖南、江西等对口援建省进行产业转移项目的街接协调。与此同时,园区招商选资始终坚持产业高端和高端产业,重点瞄准世界500强、国内500强和行业前l0强企业,采取对上争取跑项目、对口援建要项日、面向全球引项目的多种方式,积扱引进大项目入园。
四、强化园区管委会与属地政府的联合互动,共同谋划和推动园区快速发展
金堂县政府把加快成阿工业园区发展作为“一号工程” ,将成阿工业园区与金堂工业园区进行统一规划、统一管理和统一服务,并在淮口镇设立了园区政务服务中心及两地税务、质监分支机构。县财政垫支近1亿元,以解決园区征地拆迁、社保等资金需求。为支持成阿公司融资,金堂县又为园区提供了价值25亿元的土地使用权抵押担保,县财政为还本付息进行兜底担保。园区管委会也主动把成阿工业园区建设融入“全域金堂"的发展中,在城市发展总体规划及土地利用总体规划调规修编、城乡区域统筹发展、行政审批服务延伸等方面加强与金堂县的良性互动,并建立了园区规划建设局与金堂县国土局专项工作联系制度,直接对接园区征地、拆迁、补偿、安置等相关工作,保持政策协调一致。
五、构建多方融资渠道,为园区发展提供资金保障
在基础设施融资模式上,成阿两地政府组建园区开发公司进行融资外,还采取两地政府出资、国家政策资金补助、土地出让资金收益和资本运作等多种融资方式。在企业融资渠道上,园区引入了金堂县中小担保公司、金堂农商银行淮口支行、成都兴业银行、南充市商业银行都江堰支行、渤海银行等多家金融机构,建立起有效的企业投融资平台,协助企业融资贷款。
南浔打造“飞地经济”主阵地
一、搭建飞地孵化器，助初创企业上海孵化
为更好地承接上海双创人才、高新项目，也使具有发展潜力的南浔科技初创企业在创业初期享受大城市的信息和资源，南浔与上海同济科技园有限公司合作，共建全区首个飞地孵化器“同济·南浔科创生态园”。依托同济大学国家大学科技园平台，为南浔提供科技项目孵化、人才招引、科技成果转化、产学研对接推介等一系列服务。
二、承接上海高新项目，助南浔经济转型跨越
以南浔高新园区、科创园二期、众创空间及科技成果转化园等平台为载体，大力开展科技招商，着力招引和承接上海战略性新兴产业和高新技术产业项目。2016年以来，已引进鸣新坊众创空间、网承科技、丘天电子等一批项目。去年举办南浔“科技·人才·金融+”推介会，达成签约项目12项。
三深化沪浔产学研合作，助先进技术南浔转化
加强与上海科研院所的合作交流，积极组织和参与各类技术对接会，主动承接上海科技成果的转移转化。近3年来，南浔区已组织13次上海南浔科技合作对接会，组织企业赴上海参与各类产学研合作对接会10场次。累计促成产学研合作15项，解决企业技术需求25项。积极招引上海科研院所来浔落户，加速科技成果转化，并依托其资源开展产业招商。目前已成功招引中国电科集团第21研究所来浔设立浙江分所。
四、招引上海科技人才，助南浔企业创新发展
着力引进上海高端科技人才，通过建设人才公寓，提供高端物业管理，强化配套设施建设以及提供南太湖精英计划等各类人才扶持政策等方式，着力引进一批高层次人才、科研人员来浔创业创新。近3年来，已从上海引进“国千”1人，省千3人，“南太湖精英计划”创业创新团队8个，为南浔企业创新发展提供强大的智力支撑。
五、大力开展科技招商，做优经济发展“生命线”
强化产业招商，举办信息机电、生物医药、新能源等一系列产业专题招商活动，做好定向推介；强化借力招商，加强与商务、发改等部门、鸣新坊、创客邦等众创平台以及各镇、开发区之间的信息共享，开展联合招商；强化以商引商，围绕已落户上海企业，做好衍生项目跟踪服务工作。
六、不断深化产学研合作，做实经济发展“连接线”
通过组织开展各类技术对接会、推介会，联合开展项目路演、创新大赛等方式加强与上海同济大学、上海交通大学、中国科学院上海生命科学研究院、上海电缆研究所等高校院所的交流与合作，并依托其技术与人才优势，开展各类科技攻关项目合作。全年至少开展1次沪浔大型产学研对接活动，促成产学研合作10项以上。
七、全力引建创新载体，做强经济发展“支撑线”
围绕“3+3+N”的产业体系，大力推进双创平台、双创主体、双创生态、双创文化的培育，激发区域创新创业活力。加快培育国家级众创空间和星创天地，大力提升同济·南浔科创生态园运营水平，逐步形成“众创空间+孵化器+加速器”的全生态产业链。全年引育上海科技项目10项以上，力争新培育各类众创空间（众创田园）10家。
八、着力引育创新人才，做牢经济发展“牵引线”
以引育万名大学生来浔就业创业为契机，依托南太湖精英计划产业园等人才平台，深入实施创新人才推进计划、千人计划、万人计划等人才项目，全年力争引进上海科技创新创业团队10个以上。
紫阳“飞地经济”振翅飞翔
一、跨县“飞”
2015年恒紫园区始建之初，紫阳县领导班子曾先后6次来到产业园调研，同恒口示范区管委会一同探讨问题，划定1000亩园区作为经济“飞地”，用于紫阳县招商引资发展工业。为确保项目推进，紫阳从人力、物力、财力上给予最大倾斜，成立园区管委会及投资公司作为平台，一举向园区投入建设资金1.3亿元--这是这个贫困县年财政收入的三分之二。为了“飞地”落地，恒口示范区管委会也通力配合，除了做好拆迁和基础建设工作外，充分放权给紫阳，将除环保外的“飞地”园区的项目审批和行政管理全权交予对方。只有敢于放权，理顺管理体制，给投资方更多自由自主的发展空间，“飞地”才能落地开花。根据市里指导意见，恒紫工业园区落地后前五年的收入都归“飞出地”享有，5年后税收按照7：3比例进行分成，确保双方利益分割明晰，既不打击“飞出地”积极性，又保障“飞入地”持续性收益，合作共赢。
二、跨关“飞”
在紫阳县各部门办事，“飞地”企业的相关各项手续办得最快。一家返乡创业企业，从签署投资协议到工厂落地开工，前后仅一年，堪比深圳速度。完整的行政管理权限，让紫阳县得以施展手脚，整合县内资源与“飞地”进行无缝对接。有了恒紫“飞地”，一批返乡创业的紫阳老板就有了新的土壤落地生根。公司选择在飞地园区建厂，等于一下打开了两个区域的消费市场。为解决引人难这一困扰落后地区的通病，过去一个县、一个企业的单打独斗，如今成了多方携手的攻关。该市考虑到园区辐射面广，将人才引进项目放入园区，园区牵头与西安建筑科技大学、长安大学、西安交大达成合作意向，兴修一座院士楼，为园区及周边地区企业提供科技攻关服务。整合人才、市场等要素后，恒紫循环工业园区对地方经济的拉动作用开始显现。恒紫“飞地”园区成功落地的背后，是在保证双方利益均衡、权责界限划分得当的基础上，整合两地生产要素进行互补互利，并逐步从行政调配，过渡到以企业为核心，市场自发推动为主的良性循环。
三、跨省“飞”
飞地园区仅靠安康市内区县资源的整合仍不能振翅高飞，必须借国家由东向西产业梯度转移的东风，把眼光放向全国去淘金。在安康市与常州市共同举办的产业扶贫协作恳谈会上，紫阳县政府与常州方圆制药有限公司签订了中药材深加工项目，总投资高达5亿元，成为常州与安康对口帮扶工作的一大亮点。对于江苏地区来说，疯涨的人工、运输、厂租等成本正在让一部分南方企业寻找新的发展洼地。紫阳找准结合点，为承接南方产业转移，兼顾环保任务，园区结合自身特点，规划了新型建材、中医药制剂、电子加工等几大片区。为了达到环保要求，恒口示范区还在配套中新修了一座污水处理厂。正是这座污水处理厂，让方圆制药最终选择落户恒紫飞地园区。中药制剂会有废水排放，园区的环保设施让企业没有后顾之忧。而紫阳县满山遍野的中药材，又为企业提供了丰富的原材料。公司还将在紫阳、白河、岚皋、恒口等地建设2万亩标准药材种植基地，利用当地资源形成研发、种植、制造一体化的大型中医药企业。通过苏陕协作这个大平台，常州的企业找到原材料、厂区、工人，紫阳县将自身禀赋变现，真正践行了青山绿水就是金山银山的发展理念。
●获得启示
一、飞入地的选择需因地制宜
不同的城市优势不同， 不同的飞地设立目的也不尽一致， 飞地设立城市的选择要因地制宜，要有明确的功能定位。就全国而言，上海的金融中心、深圳的科技中心、杭州的互联网中心的地位基本确立，可作为多数区域飞地设立的首选之地。另外，飞地的设立要充分考虑两地的产业关联，同时兼顾政府的成本与开支。城市确立后，具体地点的选择，建议选择地理相近的区域，除了交通便利、基础配套齐全外，选择濒临高校、科研院所、孵化器、科技园区密集的地点最佳。
二、运营机构的选择至关重要
设立飞地的过程中，应尽早摒弃政府大包大揽的模式，在飞地谋划阶段就要有专业第三方运营机构的介入。专业运营机构的选择应重点考虑以下因素：一是运营理念，宏观上要把握国家发展战略和政策，中观上熟悉吃透当地的自然人文资源，微观上了解企业的成长路径与实际需求；二是人才团队，运营管理人才应该是综合型、学习型人才，既要能战略谋划、统观全局，又要能熟悉行业、精通企业；三是社会资源，园区运营商必须与当地政府、行业协会、企业商会、金融机构、设计单位、媒体、研究机构以及其他合作竞争性园区形成经常性互动，能够有效整合社会资源。
三、政企之间既要分工又要联合
飞地的成功，政企联合是必由之路，既要分工，又要联合。对于招商引资， 园区运营商在招商过程中最大劣势是“土地二道贩子”，容易“飞单”，最大的优势则是政策灵活、用人灵活、奖励灵活、操作灵活，这就容易用政策吸引企业，用行内人士混进企业的圈子，用奖励政策激励招商人员积极主动的工作，用全程高水平专业的服务让企业更有信心。因此，运营商和政府可以提前在合同中明晰招商的范围，统一口径，统一标准，联合打通招商引资坎。对于飞地的具体运营管理，园区运营商更熟悉企业的实际需求，应按照“政府管宏观、企业管微观，政府定方向、企业定项目”的原则进行分工，有所为有所不为，给予园区具体运营充分的自主权，不能过多干涉园区的微观管理，便于充分发挥运营方的专业优势。
四、政策设计要精准明确有力
一是要更精准。针对不同发展阶段的企业需求，给予不同侧重的政策支持，针对企业发展过程中的共性制约，进行重点创新突破，针对职能部门的政策交叉，进行政策整合；二是要更明确。当前许多区域政策看似力度大，但执行难、操作性不强的问题还十分突出。 因此，扶持政策都要有实施细则，对奖励对象、标准、程序、期限等进行了详细的界定，极大压缩相关职能部门的自由裁量权，从政策制定环节就奠定了政府与企业的信任创造机制；三是要更有力。飞出地的政策优惠力度一般不能低于飞入地的同类政策优惠力度，进行政策对标应是地方政府设立飞地前的重要基础性工作，力争比飞入地政策更优惠、更灵活、更落地。
（图书馆综合Tel:3895111）