积极探索运用PPP模式
推进城市基础设施建设
PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式有利于减轻政府财政负担，减小社会主体投资风险。在推进基础设施和基本公共服务同城化的过程中，各类PPP（政府和社会资本合作）项目，正成为各级政府的重要抓手。为此，本期综合了部分城市探索运用PPP模式的经验做法，以供参考借鉴。
洛阳科学推进PPP工作
一、成立工作机构，落实工作机制
一是在顶层设计方面，成立以市委常委、常务副市长尚朝阳为组长的“政府和社会资本合作（PPP）领导小组，小组成员包括洛阳市财政局、发改委、住建委、交通局、农业局、林业局、水务局、公用局等19个市直机关主管领导,领导小组下设办公室于市财政局。PPP办公室主要负责征集整理洛阳市PPP项目，协调全市PPP项目的实施，对接上级部门，宣传培训，聘请中介咨询顾问等工作。二是在项目推进方面，洛阳市政府明确各PPP项目的实施机构，本着PPP模式中“风险合理分配”的原则，由各项目实施机构负责项目的立项、环评、土地规划等一系列工作，为社会资本的引入创造了良好的条件。三是洛阳市财政局印发《关于成立PPP工作协调领导小组的通知》，成立了以财政局局长谷树森为组长的领导小组，领导小组下设办公室于洛阳市投融资管理办公室，具体职责为：1.协调、服务、监督PPP项目单位严格按照《项目操作指南》、《采购管理办法》、《合同文本》等法律法规，进行规范运作；2.研究解决项目实施过程中的重大问题；3.参与本级项目识别、招标投标、合同签订、价格调整以及评价评审工作；4.做好PPP项目库建设及其他相关工作。
二、加强业务培训，改善工作环境
一是借力亚行，探索开展PPP模式。洛阳市成为PPP试点城市后，获得亚洲开发银行22.5万美元助援资金探索推动PPP模式，在河南省财政厅的支持下，举办了PPP培训会，财政部科研所贾康、孙洁等专家学者莅临授课。二是深入调研，了解政策环境。举办“政府和社会资本合作模式（PPP）培训班”，进一步介绍了PPP在中国开展的背景与意义，并同时传达了国务院、财政部有关PPP模式的相关政策。三是总结经验，保持PPP工作稳步推进。召开“洛阳市政府和社会资本合作首批项目落地签约暨推介会”，阶段性地宣传洛阳市对推动PPP模式所做的探索与努力。
三、积极筛选项目，切实履行程序
一是筛选项目方面：1.在项目规划上，尽量选择民众迫切需要、政府近期规划实施的项目；2.从资金来源上着手，选择包装后基本能够符合信贷政策的项目；3.项目本身来看，选择项目建设内容成熟，资金来源及风险明晰的项目；4.从财政可控的角度来看，要求所选项目的未来投入不会过度挤占各级财政的支出空间。二是履行程序方面，洛阳市严格按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》及相关文件要求的步骤和阶段，从成立决策机构和实施机构开始，从完善前期立项及可研手续着手，通过采购中介咨询机构，完成物有所值评价、财政承受能力论证及PPP实施方案的编制和批复，发布资格预审公告，本着公正、公平、公开的原则履行政府采购程序，招入社会资本，实现谈判签约。
四、合理分担风险，吸引社会资本
一是“先小人后君子”，项目在选择社会资本方时，将项目可能存在的风险以及解决方案逐一列出并与各参与方进行明确，以此尽量避免在后期与社会资本合作中可能存在的纠纷情况。二是项目运作时，主动明确政府职责，在项目的设计上，因地制宜，明确项目立项、环境评价、项目可行性研究以及征地拆迁等前期工作由政府方负责，后续的项目建设、管理、经营交由社会资本方负责，充分表达推动项目成功的决心和合作诚意，通过多方交流、通力合作，达成风险共担的最佳平衡点。
五、引入外部资金，突破融资瓶颈
一是争取河南省PPP开发性基金。面对“经济增长新常态”，洛阳市紧跟上级工作步伐，在省财政厅设立河南省PPP开发性基金后，主动与省财政厅及金融机构对接洽谈。二是成立新型投融资平台，打通省级平台资金支持洛阳市PPP项目开展的渠道。根据省财政厅及洛阳市政府的工作安排，为了达到吸引社会资本，引导非财政性资金投入，切实降低融资成本，优化债务结构的目的，河南省豫资城乡投资发展有限公司与洛阳市财政局共同合资设立“洛阳市河洛新业投资发展有限公司”，注册资本10亿元人民币，重点承接省市两级财政政策性资金支持洛阳市的建设发展。三是计划设立洛阳市新型城镇化基金。洛阳计划设立“河南省新型城镇化发展基金”子基金，分别与交通银行股份有限公司河南省分行、上海浦东发展银行股份有限公司郑州分行、中国建设银行股份有限公司河南省分行合作并签订《战略合作协议》，三家金融机构将在三年内分别提供累计总意向额度不低于人民币300亿元的融资支持。
重庆PPP投融资创新机制
助推城市建设提速
一、细化政策明方向，权责清晰可操作
2014年，重庆市在全国率先出台了《重庆市基础设施PPP投融资模式改革总体方案》，明确了PPP实施的原则、范围、重点领域、边界条件和审批流程。2015年，重庆市又出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，进一步增强了政策系统性和可操作性。此外，还配套出台了涵盖交通、市政、社会事业、土地整治等多领域的指导意见或试点方案，形成“1＋X”的制度体系，保证了政策的可衔接、可实施。
二、设立股权基金，让“专业”引导投资
2014年5月，重庆市成立了重庆产业引导股权投资基金有限责任公司。2015年5月，重庆市成立了战略性新兴产业股权投资基金（母基金），由重庆产业引导股权投资基金有限责任公司和市属国有企业共同出资设立，引入社会资本共同参与，基金规模约800亿元。基金交给专业基金管理公司进行市场化运作，主要投向实体经济、新兴产业，实现资源的优化配置。
三、设定“影子通行费”，科学界定政府补贴新机制
按照国家“现有的2级公路全面取消收费，新修公路也不会收费”的要求，只有科学界定合理的政府补贴机制，社会资本才会进入。为此，重庆探索了“影子通行费”模式。“影子通行费”由财政、物价部门核定。计费基数包括工程建设投资费用及其建设期财务费用、运营期维护及管养费用以及投资收益、依法缴纳的各类规费税金等费用。工程通过公开招投标确定中标人。中标后投标人可以设立特别目的公司，该公司享有该项目的车辆通行特许经营权，招标人经市政府授权批准，代表市政府向特别目的公司支付“影子通行费”。
四、投资人按约受益，土地“溢价”归公
《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》则明确规定:一级土地开发项目投资人只能获取有限的合理收益，也就是说土地“溢价”要归公。具体做法是：把一级开发土地整治成本（不含融资成本）和投资人收益计入土地招拍挂底价，以整治总成本与收益之和最低为中标条件，通过公开招投标确定投资中标人，中标人按合同约定享受利润回报。合理的投资回报吸引了投资人，有限的投资回报防止了开发商“跑马圈地”，避免了公共财政的流失，又推动了旧城改造的步伐。
五、纯公益产品特许经营，政府还需合理“托底”
乡镇污水处理因为管网难维护、污水量不足、收费艰难，吸引社会资本比较困难。为此，2015年6月，重庆市成立了重庆环保投资有限公司，政府拟授予环投公司从事乡镇污水处理设施建设及运营的特许经营权30年，污水处理费以重庆政府购买方式支付。同时，保证项目运营还有3个条件：一是市场垄断，政府承诺不再批准任何个人和企业进入该区域的市场；二是风险锁定，在污水量低于预期需求量时，政府以保底水量进行最低补偿；三是优惠支持，享受所得税“三免三减半”，税率15%，免缴营业税及增值税等优惠政策；经营期间，若税收政策调整，还可启动价格调整机制。
一、先行先试努力打造改革样本
一是大幅放宽落户条件，推进城区“一元化”户口登记制度；二是强力推进第九轮行政审批制度改革，保留市本级行政审批事项231项，“瘦身”1000余项行政审批；三是先行先试探索推进PPP融资模式，在全省设区市、全国省会城市中率先推出实施意见和试点项目；四是在全省首先推进农村土地承包经营权流转交易市场建设试点工作，服务范围基本实现全覆盖。
二、开创企业事中事后监管新模式
一是监管试运行模式正式上网试运行。企业是否诚信?投诉率高不高?公司信息是否“掺假”?如今，消费者若对企业信息存有疑问，只要点击进入“南昌市企业监管警示系统”，就可以查看到南昌市任何一家企业、个体工商户的基本信息、企业年报信息、违法记录、荣誉品牌信息，以及财产抵押、投诉记录、法院判决等信息。二是在全国率先开展加强企业事中事后监管试点。《南昌市企业事中事后监管改革试点工作实施意见》已经出台，南昌市着力解决简政放权与市场监管的衔接问题，理顺政府与市场的关系。坚持放管并重，实行宽进严管，注重开放透明，推进监管方式从注重事前监管向注重事中事后监管转变，从政府单方管制向社会共同监督转变。充分利用现代化信息技术，增强企业事中事后监管的系统性、科学性、公开性，提升政府行政效能、服务质量和管理水平，构建与全力打造南昌核心增长极相适应的监管环境。
三、率先推广政府与社会资本合作模式
一是率先推出实施意见和试点项目。为配合首批试点项目的顺利开展，南昌市政府制定并下发了《南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》，规范了PPP项目投什么、谁来投、怎么投，并明确了回报和退出机制。南昌市推广运用PPP，率先在公共服务、基础设施等领域示范试点，引入市场机制，实现投融资体制、财税体制以及公共产品供给体制的改革创新。二是引入社会资本合作模式。南昌发展正处于“大投入、大建设、大发展”的关键阶段，新城建设、旧城改造、产业发展、平台建设、社会事业、民生工程都需要增加投入，尤其是供水、供电、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊等市政设施，公路、铁路、桥梁、隧道、轨道交通等基础设施，教育、医疗、养老、旅游、文化等公共服务领域，以及水利、环境污染治理、生态工程建设等领域都需要引入社会资本合作模式，增加公共产品的供给，提升服务效率和水平。三是面向社会推出第一批PPP模式项目清单。试点项目共23个，建设投资规模383.3亿元，涉及能源、城市管理、公共服务、公共交通、交通基础设施、医疗旅游和生态环境等8大类。
四、产业投资基金助力产业发展
一是推进投融资体制改革，出台了《关于进一步深化全市投融资体制改革、促进实体经济发展的政策措施》，有效整合六大国有投融资平台，全面探索“1+6+X”模式，引进风险投资管理机构，设立了洪城资本创业投资、临空创新股权投资、联昌基金三个产业投资基金，“财园信贷通”成效明显。二是大力推进财税体制改革，积极推行预算管理改革，进一步严格控制“三公经费”，在全市范围内实施市直机关事业单位公费医疗改革。三是在全省率先推进农村土地承包经营权流转交易市场建设试点工作，基本建成农村土地承包经营权流转交易市场体系，服务范围基本实现全覆盖。四是推动城乡一体化土地制度改革，稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，开展农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记工作；创新发展农村金融体制改革，出台了《南昌市关于开展农民资金互助合作社试点工作的指导意见》，推进了惠农信贷通改革以及现代农业支持保护体系等方面的改革。
一、特许经营
允许投资人在城市供水、排水及污水处理、生活垃圾处置清运、出租汽车、公交线路、收费公路、公共停车场等公共领域通过公开竞争方式获得经营权利。特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定，一般不超过10年，最长不得超过30年。
二、价格调控
实行市场调节价的产品和服务，由项目法人自主定价，自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的，按照“成本+合理回报”原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。
三、资金补助
各级财政可因地制宜地给予项目前期费用补贴。在项目建设期间，政府可以作为投资主体，承担一定比例的资本支出。在项目运营期间，政府可以付费购买公共服务。投资人承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府依法给予相应补偿。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的项目，政府可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定，实现从“补建设”向“补运营”转变，建立动态补贴机制。
四、融资支持
对社会资本参与基础设施等领域建设的项目，政府可给予贷款贴息、抵押担保等融资政策支持，帮助协调金融机构给予融资与顾问服务。鼓励企业采取股份制、委托运营、合资组建项目公司、设立股权基金、债转股、上市融资、发行债券、中期票据等方式筹资用于基础设施建设。
五、资源配置
对无法在合理期限内收回成本，且政府无法承担巨额补贴的项目，可按相关规定将部分土地资源或广告、商铺、冠名等经营权配置给项目，弥补建设投资成本。
六、土地供应
符合规定的非营利性基础设施和基本公共服务项目，可以划拨方式供地。营利性基础设施和非基本公共服务项目原则上以有偿方式供地。涉及综合开发建设的项目，分情况采取公开出让或租赁等方式供地。涉及特许经营的项目，在国家法定土地使用权年限内，土地使用期限与特许经营期限一致，特许经营期满后，按照合同约定将土地连同地上及地下建筑物一并移交政府。鼓励土地使用权人在符合土地利用总体规划的前提下利用自有土地建设基础设施。
七、项目审批
鼓励社会资本投资人提前介入项目前期工作。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入行政审批“绿色通道”，优先审核、审批，实行限时办结。对重大项目实行帮办制度，政府相关部门专人帮助投资人完成前期审批手续，并在建设过程中帮助协调存在的困难和问题。
一、引入社会资本缓解资金压力
武侯区积极探索政府与社会合作新路子，出台了《成都市武侯区政府和社会资本合作模式暂行管理办法》（下称办法），明确采取PPP模式，推动项目建设。《办法》规定，投资额不低于一亿元的项目，可选择PPP模式。《办法》按性质将项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，分别就相应的操作模式做出了详细规定。非经营性项目是指缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，如旧城改造、市政基础建设等，可以通过合理确定购买内容选择政府购买服务或政府资源补偿等方式。两条快速通道和环城生态区安置房项目就属于非经营性项目，其中两条快速通道就采用了BLT建设方式。在两条快速通道建设的项目书里，对“BLT”这样解释：BLT模式即“建设一租赁一移交”模式，引入社会资金投入项目建设所需的全部资金，建成之后，政府按照合同每年付给投资者租金回报，租赁期结束后，整个项目完全归政府所有。此外，《办法》还对项目的确立、采购、实施、保障等方面做出了详细规定。
二、择优选择社会资本 建设费用下降16.6%
PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。PPP模式能够成功的重要因素，应重点聚焦在第三个“P”的内涵，即政府和社会资本之间怎样建立“合作关系”，以及建立怎样的“合作关系”。在《办法》中武侯区首先明确了利益分享、风险共担和交易公平、诚信守约两个基本原则，确保合作各方达到较预期单独行动更为有利的结果。在“武侯新城快速通道”招投标过程中，共有43家单位报名，其中8家全国范围内的国有大中型企业递交了投标保证金前来竞标。武侯区根据《办法》以建设成本、利率、还款周期等因素为“考核指标”，通过竞争，最终，济南城建集团有限公司凭借工程建设费用下降16.6%、在银行基准利率上“0上浮”、分四年支付租金的“微利条件”，成为中标单位。PPP模式不仅缓解了资金压力，还可以节约项目成本。
三、政府购买服务 企业收益相对稳定
深入到技术层面，PPP模式在具体项目上，合作双方应当充分考虑项目涉及的政策与法律风险、行业风险、技术风险、投融资风险、商务风险等全部可以预判的风险，并根据政府和社会资本的“专长”及风险的本来属性来确定的风险分担机制，这才是PPP合作成功的基础。以武侯新城快速通道建设为例，传统的建设模式，是先做好设计、出图纸、评审出造价后，才进行招标，但这个过程往往要一年左右的时间。采用PPP的方式，可以同步进行设计和施工招标工作，节省工程建设周期，大大缩短整个项目时间，但在工程造价控制上却存在一定的风险。按照《办法》，在项目开标不久后，即引进了四川志和工程咨询管理有限公司作为监管机构，对施工单位进行“跟踪式监管”。施工方根据图纸报价，监管机构负责清理这份报价单，哪些报价不合理，给出建议。倘若建设过程中，出现要调整的地方，还要考量这个调整值不值得，此外，施工进度、施工材料等等，都属于监管范围，如果出现不合理的现象，将及时组织三方协商。
一、创新思维 首编投融资规划
2013年江门市引入投融资规划理念，聘请专业机构历时一年在全国地级市中率先编制完成《江门市（本级）城建投融资规划（2013-2023）》，明确未来5-10年内重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等，给予实现城市资金信用、债务平衡和搭建城市投融资体制的方案。为进一步提高财政资金使用效益，发挥财政资金的引导和杠杆作用，规范政府投资基金管理，江门在全省率先出台政府投资基金管理办法，为江门设立PPP融资支持基金奠定基础。在财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》和省财政厅印发《关于规范省级财政锤子相关基金管理的意见》的基础上，2016年2月，江门在全省乃至全国地级市率先出台《政府投资基金管理暂行办法》。在借鉴其他省（市）的先进经验做法上，江门市已围绕江门大道等项目设计PPP融资支持基金初步方案，该基金以股权、债权等方式投入PPP项目，市场化运作，专业管理，由基金管理人根据项目风险和收益情况选择具体项目进行投资，实现基金保值增值和可持续化运作。
二、搭建平台 建立PPP咨询服务机构库
2015年5月底，江门参照财政部有关做法，在全省率先面向全国发布首批PPP咨询服务机构征集公告，该公告同步在财政部PPP中心网、江门市政府官网、江门市公共资源交易中心网等网站发布。江门市委托江门五邑大学教授组建专家评审团，结合实际构建江门PPP咨询服务机构评价指标体系，开展资格审查和专家评选等工作。江门首批PPP专业咨询服务机构库已基本建立。该机构库的建立提高了PPP项目开发、实施和推广的质量和效率，简化和规范工作流程，各有关单位和各市区可根据项目具体情况，采取竞争性磋商的方式，从该机构库中挑选合适的咨询服务机构，为PPP项目实施提供评估、方案设计、合作方招标、合同制定与谈判等方面的专业服务。
三、打造标杆 全省最早开工建设地级市PPP项目落地
在顶层设计上，江门成功组建政府投融资和债务管理办公室（PPP中心），主要承担政府投融资和债务管理、PPP管理以及政府投资基金管理和指导各市区开展相关工作等职能。同时，江门还初步建立全市财政系统PPP工作联络机制。在原有江门大道工程建设总指挥部的基础上，成立江门市重点交通城建项目总指挥部，专门负责江门市交通、城建项目及其实施PPP模式的指挥、协调、实施和监督等工作。与此同时，江门以PPP项目为导向，结合每个具体项目情况，由项目实施机构牵头在该总指挥部下设立PPP项目工作协调小组，推动相关部门密切配合、形成合力，提高项目审核效率。聘请相关专业咨询机构，拟定江门推广运用PPP模式的实施意见。目前，财政部示范项目之一的江门市区应急备用水源及供水设施PPP项目已于2015年11月6日与中选社会资本方签订了PPP合同，12月正式成立项目公司（SPV）并已正式开工建设，该项目成为全省最早签约并开工建设的地级市PPP项目。同时，江门积极鼓励和推动将存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
四、长远发展 PPP管理体制机制有待建立健全
目前江门市PPP工作还处于探索起步阶段，仍有很多重点、难点问题亟需突破。首先是江门市本级公共预算总盘子较小,公益性PPP项目支出额度有限。其次是由于公益性项目没有任何经营性收入来源，主要依赖政府付费方式，随着“十三五”规划的实施，江门市本级未来可预测的PPP支出责任空间无法满足“十三五”期间计划的新增投资需求。最后在存量项目PPP的改造过程中，存量项目PPP改造涉及到原投资建设方的意愿和既得利益的保障、合作双方原合同及相关法律关系的确定、终止合同以及信息披露带来的风险等善后工作处理难度大以及实施PPP模式是否物有所值等问题。江门将进一步建立健全PPP项目管理运行机制。一是加快出台PPP工作实施意见，规范PPP项目管理运作。二是加快推动市本级成立以市领导为组长的PPP工作领导小组，建立江门市PPP工作协调机制。三是不断完善江门投融资和债务管理办公室（PPP中心）内部管理机制，进一步规范PPP项目操作流程。
固安PPP模式
引领五大产业集群发展
一、政府企业携手，实现了“1+1>2”
华夏幸福采用市场化运营，累计在固安工业园区投入160多亿元，其中基础设施和公共服务设施投资占到近40%。在实现园区“十通一平”的同时，还建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施，构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区，重大产业项目承载力全面提升。固安工业园区新型城镇化采用的PPP模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止了纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。
二、告别全民招商，跨入专业化招商、全球招商时代
华夏幸福组建起800多人的专业招商团队，并在美国、以色列、德国等地建起高科技孵化器，先后引进了中国航天科技集团航天产业园、清华大学重大科技项目中试孵化基地、肽谷生物医药产业园等战略新兴产业项目，搭建起海外高科技项目进入固安的“绿色通道”。固安工业园区累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。固安县政府让专业的人做专业的事，华夏幸福配备专业团队，政府和社会资本有效地构建起互信平台，从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度，减少了操作成本。
三、“以人为本”建设幸福城市
北京八中固安分校投入使用，与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院启动建设，5000万元的产业扶持基金和人才奖励基金鼓励创业、创新……在固安，当地居民和外来人员同等享受首都优质的教育、医疗等公共资源和优质服务，并带动了全县民生投入的快速增长。产业与城市同步规划，实现产城融合发展。固安县统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置。
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